理顺政社关系的路径探讨

郁彩虹

摘 要： 政社关系问题，是社会管理的核心问题。当前，在政社合作加强的同时，依然存在一些“政社不分”、“政强社弱”等问题，导致政府公共权威不足、公民社会自主性不够、公共服务绩效低下。构建良性互动合作的政社关系，需要继续推动“政社分开”， 构建规范的政社合作机制，深入推进政府职能转移，完善社会组织的公共责任机制，重建政府与社会的公共精神。

关键词：理顺 政府 社会 关系

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）07-0342-02

政府与社会的关系问题，是社会管理的核心问题。理顺政府与社会的关系，对于加强社会管理创新，提升政府社会管理能力和社会力量参与公共管理与服务的能力，实现国家权力逐步回归社会，增强政府的合法性和民间组织的自主性，形成良性社会结构，激发社会活力，具有极为重要的理论与实践意义。

一、政社关系的现状分析

目前，政府正日渐通过重视社会管理职能、推进政事分开、政社分开、加强政社合作、培育和扶持社会组织的发展等方式，逐步融入社会，努力实现职能从权力本位向社会本位和公民本位的转变。

1.政府开始重视其社会管理职能

随着经济体制改革的逐步推进和多种经济成分的充分发展，政府不仅对社会领域的控制范围缩小、控制力度减弱、控制手段逐步规范[1]，而且开始重视其自身的社会管理职能，其主要表现有：其一，政府日益重视社会组织方面的法规建设，为社会组织的成长及其活动的有效开展提供法治保障。其二，加强政事分开，分类推进事业单位改革。近年来，地方政府正在按照“分类定位、分开管理、分别改革”的要求，全面推进社会事业、市政公用事业领域改革，全面推进“管办分离”，以政事、政社分开为突破口，加快政府职能从“以办为主”向“以管为主”转变。其三，政府对社会组织的管理逐渐放松。近年来，地方政府积极推进社会组织的社会化改革，还原其独立社团法人地位，推进其改革和发展，使其组织机构、运作机制向“自愿发起设立、按章程自主管理、服务以会员为主”转变。其四，政府开始向社会组织转移社会管理职能。按照“权随责走，费随事转”的原则，建立起社会组织与政府互动机制。尽管这种职能转移尚未完全到位，但却有利于政府将更多精力集中在“应该管、管得了、管得好”的领域内，同时，也为一些社会组织能够有效承接政府转移出去的社会管理职能提供了机遇。[2]

2.政府逐渐从权力本位转向社会本位和公民本位

判断一切政府行为的价值标准在于它是否科学、合理、有效地服务于社会的发展。近年来，政府越来越重视根据社会需求变化，积极有效地协调与社会之间的关系，以化解社会利益分化重组可能带来的社会矛盾、阻力和风险。如：加强政府职能，优化公共服务；通过购买、授权和委托服务方式，把政府机关部门中适宜于社会组织行使的大量行业性、技术性和事务性管理职能归还给市场和社会，并强化其社会管理和公共服务职能。这些都是政府由“国家本位”向“社会本位”和“公民本位”转变的重要表现，尽管这种转变尚处于初期阶段，但已经为今后政社关系的发展传递出良好的导向，从而巩固和加强了政府的合法性。

3.社会组织开始成为政府的“合作伙伴”

目前，一些政府职能部门已与社区组织建立合作伙伴关系，把一部分政府可以不直接承担和企事业单位剥离的社会职能、服务职能交由社区承担。随着社会组织的迅猛发展，其活动领域基本上集中在社会需求旺盛、公共物品供给“缺位”、政府政策相对允许或鼓励发展的领域。近年来，社会组织在行业协调、行业自律、招商引资、学术交流、决策咨询、政策建议、普及科技知识、扩大群众参与、激发社会活力和促进社会转型等方面发挥着重要作用。这些社会组织承接了政府转让的一些社会管理和公共服务职能，在市场和政府之间起到了“拾遗补缺”作用。在这一合作互动过程中，政府逐渐融入社会，并增强了合法性和社会整合能力，社会组织的功能和合法地位也逐步得到政府和社会认同，从而降低了二者的公共服务成本、提高了公共服务绩效。

二、理顺政社关系面临的主要问题

当前，在深化行政管理体制改革和推动社会管理体制改革进程中，政社关系问题较为突出。由于政府仍然垄断着大量社会资本，社会组织力量偏弱和自身欠缺，在政治、经济、社会、文化等领域仍然存在严重的“政府本位”、“官本位”和政府的赢利性活动，导致政社合作加强的同时，仍然严重存在理顺政社关系的一些制约性因素。

1.“政社不分”、“政强社弱”现象仍普遍存在

由于现行的行政管理体制改革滞后，导致政府职能转变尚未到位，政府机构设置不尽合理、部门职责交叉、权责脱节和效率低下等问题仍比较突出，有些公共领域的权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督。同时，社会组织在数量上仍然偏少。据统计，目前世界发展中国家每万人拥有社会组织的平均数在10个以上，而发达国家和地区则相对较多，其中，法国110个、日本97个、美国52个、新加坡17.7个、香港接近30个。相比之下，我国社会组织数量则严重不足，导致“政社不分”、“政强社弱”等问题。少数政府职能部门的理念和方式与其角色定位时常存在着矛盾和错位问题；“管办分离”的作用没有得到充分发挥，未彻底实现“去行政化”，甚至仍沿袭了行政机关的一套管理办法。

2.社会组织自身及其能力建设有待增强

一是社会组织的自主性仍显不够。当前，大量从政府部门分离出来的社会组织存在严重的行政化现象，制约了其自主性作用的发挥。社会组织的生存与发展仍在某种程度上取决于政府认可及其自身能力建构等方面。为了既能与政府加强合作，又能增强自治能力，各类社会组织努力靠近党政机关，竭力在政治上与政府目标保持一致，并力图通过行政机关积极争取和维持政府对其合法性的认可。这样，尽管加强了与政府之间的合作与联系，但是又因对政府的过分依赖而严重削弱了其代表性，进而降低了其政策影响力和活动的有效性；尽管增强了社会自治能力和多元化趋向，但又使其存在和发展的合法性面临困境。[3]

二是社会组织的公共服务能力偏弱。究其原因，主要是整合社会资源的能力不强。大多数社会组织专业运作水平低，缺乏优质项目支撑，在策划社会募捐、寻求政府扶持等方面能力欠缺，许多组织在经费、资产、人才、项目、职能等环节上比较薄弱。同时，社会服务管理绩效较低。当前，约有30%的社会组织不能及时回应行业发展和人民群众的需求，社会服务创新不足，服务方式单一，服务层次不高，服务绩效滞后于经济社会发展需要。

3.政府职能转移与社会组织有效承接仍处于初步阶段

调整政社关系，加强政府和社会组织的互动，已经成为社会转型的重要课题之一。社会组织相对于强大的政府和市场而言，仍处于弱势地位，自我发展空间仍然较小，自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以有效承接从经济组织中剥离出来的以及政府相对退出后留下的社会管理职能；尽管在理论研究上政府应将哪些职能归还给社会方面，似乎有了认同结论，然而在实际操作中又显得过于抽象，导致实践中政府职能的转移与对接尚存在盲目性，并缺乏统一的标准和范式，造成各类社会组织的发展极不平衡。

三、理顺政社关系的思考与建议

在社会转型时期，政社关系的改善与良性政社关系的构建，需要在政府自上而下与民间自下而上合力推动下实现。在创新社会管理的要素中，社会组织是主力，政府是关键。理顺政社关系，应以科学界定各自职能边界为前提，基本方向是“分开”与合作。“分开”是为了增强社会组织的独立性、自主性，合作则要求双方携手解决社会问题。分开是条件，合作是目标，没有政社分开就没有政社合作。

1.进一步推进“政社分开”

“政社分开”，就是通过政府职能转移，将政府的行政职能与社会的自我管理职能分开，还原社会组织的应有社会地位，使政府不再担当全能职责，使社会能够自我组织、自我规范，不断产生社会运作的活力，形成多元参与的公共管理新格局，让公众享受更多价廉质优的公共服务。实际上，政社分开就是政社分工，即：政府的主要职责是服务和掌舵而不是划桨，进行总体规划、宏观管理、制定关乎民生和社会发展的法律、法规、政策，以及通过法律、法规、政策来规范、扶持和发展社会组织，而社会组织则通过公益招投标的方式承担具体的社会管理与公共服务项目。稳步推进政社分开，应按照政事分开、政社分开的原则，注重培养社会组织的独立性、自主性和公益性，使其在人事、财政、事务等方面与行政机构脱钩，并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来，实现领导人自选、经费自筹、活动自主，推动政府与社会组织各司其职、各负其责。

2.构建规范的政社合作机制

“政社分开” 并不意味着将所有社会管理职能完全交给社会承担，它仍需政府、市场与各类社会组织通力协作，形成多元治理主体和合力，实现善治。随着改革开放的不断深化，社会个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间和群体内部的关系、矛盾、摩擦和冲突将日益多样化和复杂化，亟需通过更新理念、健全法规制度来规范和调节政社关系，为未来法理化和契约化的政社关系奠定基础。这就需要政府在思想上充分信任和尊重社会组织，树立与社会组织平等、互信、合作的观念，完善法规政策，对政社合作提出规范性要求，确保服务项目的质量。

3.深入推进政府职能转移工作

近年来，政府对行政审批方面的大幅削减、事业体制改革的推动、主动培养社会组织等努力表明，政府与社会在角色、职能、体制等方面逐渐分开，但从公共管理的多元化本质和社会组织的应有性质看，这种分离与改革目标仍相距甚远。因此，仍需深入推进政府职能转移。这就需要明晰政府与社会组织提供公共服务的职责界限，清理政府向社会组织转移、委托的职能和工作事项，编制政府向社会组织转移职能和购买服务目录，建立政府职能转移的动态调整机制，完善向社会组织转移职能的操作机制，使政府逐步从全能型转向有限管制型，再逐步转向管理与服务并重型、责任型和法治型。

4.完善社会组织的公共责任机制

自主性并非等同于为所欲为，只有与一定的责任相结合，才是真正的自主。目前，社会组织发展的核心困境是公共责任缺失问题，从而阻碍了社会组织自身进一步发展和政社有效合作机制的形成。为此，需要改革社会组织监管体系，由控制式监管转向发展式监管。其原则是，放松管制与重新管制相结合，对社会组织的成立和运作放松管制，对维持社会组织的公益性重新强化管制。其一，改革现行社会组织登记许可制度。在对社会组织科学界定和分层分类基础上，建立备案注册、登记认可、公益认定制度。其二，整合社会组织监管资源和监管机构。将分散在党政系统及人民团体的登记、许可和监管职能统一起来，在现有社会组织管理局的基础上，建立直属于国务院的社会组织监管委员会，统一对社会组织进行备案、登记和监管。其三，重点加强对公益性社会组织的监管。除了加强立法监管外，更多地应通过政府规制加强常规性、制度化日常监管，使“严进宽管”策略转为“宽进严管”策略。其四，构建社会组织评估反馈机制，增强社会组织的回应性和公信力。[6]

5.重建政府与社会的公共精神

公共精神是现代社会的一种公共理性原则和公共领域的道德准则，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的价值取向，包括对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列基本价值目标的认可与追求[7]，能够引导公众自主作出判断和选择，帮助公众形成理性品质。重建公共精神，需要积极培育适应现代生活的“公众文化”，将公众视为政治社会生活中的独立个体而不是“附属物”，激发社会成员的主体意识、自主意识和权利观念，不断提升公众文化素养；需要引导公众积极参与社区日常管理等公共生活，在长期公共实践中逐步习得公共理性。[8]需要传承和弘扬传统公共文化资源，扩展公众参与公共治理的权利与空间，重视对公共利益的实现和增进，承认并保护独立而异质性的各种利益。只有在充分保障权利的基础上，才能促进政社之间的对等合作。

参考文献

[1]孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》[M]，清华大学出版社，2004年版。

[2]俞可平：《增量民主与善治》[M]，社会科学文献出版社2005年版第193-194页。

[3]郁建兴、吴宇 ：《中国民间组织的兴起与国家-社会关系理论的转型》[J]，《人文杂志》2003年第4期。

[4]、[5]、[6]陈华：《吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理》[M]，社会科学文献出版社2011年版，第192-195、195、200-208页。

[7]马俊锋、袁祖社：《中国“公民社会”的生成与民众“公共精神”品质的培养》[J]，《人文杂志》2006年第1期。

[8]陈朋：《信任建构：现代国治理的重要基础》，《中共中央党校学报》[J]2014年6月第60页.