推动农村土地承包经营权有序流转的思考

司顺文 岑家峰

摘 要： 土地制度改革是深化农村改革的核心，而土地承包经营权流转则是推动土地制度改革的重点。当前全区各地积极引导开展土地承包经营权有序流转工作，对土地连片开发，实现资源优化配置，推动新型城镇化发展和推动农业转型升级等具有重要意义。文章分析了当前广西农村土地承包经营权流转的现状及存在突出问题，探讨制约当前土地承包经营权流转的因素，在此基础上提出推动农村土地承包经营权有序流转，实现农业适度规模经营的基本路径。

关键词：土地承包经营权 土地流转 农村土地改革 农民

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）07-0116-03

改革开放之处确立的家庭联产承包责任制极大激活了农村发展活力，有利的促进了农村经济发展和农民生活水平提高，为整个国民经济的快速健康发展奠定基础。但实行家庭承包经营以后，又出现了土地细碎化、农户土地经营小规模化、农业投入成本过高等弊端，以致出现单个农户投入能力不足、农户农业收益有限等问题。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化化发展，统筹城乡经济社会一体化深入推进，越来越多农业人口转移到城市从事二、三产业，农业劳动力结构发生了较大变化，很多地方农村出现大量土地闲置的局面，转变农业发展方式迫在眉睫。在此背景下，通过推动农户承包土地经营权的有序流转，实现农业的适度规模经营，成为现代农业发展的必经途径。

一、广西推动农村土地承包经营权有序流转的意义

人多地少、地形复杂、土地经营规模细小分散是广西的区情，推动农村土地承包经营权有序流转，对加快推进全区农业发展具有重要意义。

1.有利于优化土地资源配置

分散的土地经营制约了农业生产水平提高。土地流转后，新型农业经营主体将会根据市场预期和需求变化，以效益最大化为目标，通过引进先进技术和优良品种，将土地进行规模化、产业化、机械化、集约化经营，同时把土地整理、高标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地经营权流转和规模经营紧密结合起来，实现在规模经营和效益的基础上的产业化之路，不断提高产品数量和质量，不断提高土地的产出率和劳动生存率，这样既解决了土地撂荒问题，推动了土地规模经营，也促进了土地资源要素的最佳配置，促进了农业产量、技术、结构、效益的提高。

2.有利于保障粮食和主要农产品供给，维护全区粮食安全

农户在细碎化的土地上小规模经营取得的经济收入有限，加上受进城务工经商影响，导致现在广西很多地方农村农民兼业化、农业副业化、农业老龄化等问题日益显现，甚至不少地方还出现土地抛荒，严重制约了全区农业生产发展，造成粮食和主要农产品减产，威胁广西粮食安全。土地承包经营权流转给新型农业经营主体后，可以有效提高土地利用率，实现农业适度规模经营，催生职业农民出现，专注于农业生产，保障全区粮食安全。

3.有利于推进新型城镇化发展

当前广西已经进入城镇化发展的加速期。城镇化首先是进城农民的市民化，而我区目前的城镇化实际上是“半城镇化”，大量农民长期在城镇务工经商，但户籍并不在城镇，经常奔走于城乡之间，形成了候鸟型的农民工现象。据统计，2015年广西常住人口城镇化率已达47.1%，但户籍人口城镇化率只有30.4%，相差16.7个百分点①，差距非常大。进城务工经商农业人口之所以难以在城市安家立业，除了教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面制度安排的缺失外，缺乏必要的经济条件是重要原因，其过低的工资收入根本无力承担进城落户高昂的生活成本。推动土地承包经营权有序流转，一方面可以极大提高农业劳动生产率，释放出更多富余劳动力转移到城镇，推动新型城镇化发展；另一方面，可极大增加正在城市务工经商的农业转移人口财产性收入，为他们在城市安家乐业提供资金支持，促进新型城镇化发展。

4.有利于推动广西农业提档升级

随着经济社会发展，传统的一家一户的家庭经营模式已经越来越不适应当今社会发展需求，普遍存在生产经营组织化程度低，土地利用效率低，抵抗自然和市场风险的能力低，生产科技含量低，农业机械化成本高，竞争能力低等问题。推动土地承包经营权有序流转，一方面有利于推动农业规模化、集约化、生态化、品牌化经营，提高土地的利用效率，提高良种、资金、机械、技术等生产要素的配置效率，另一方面有利于发展家庭农场、农业专业化大户、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体，提高农业生产经营的组织化程度，促进农业产业发展，推动我区农业由传统到现代转型优化和提档升级。

二、广西农村土地承包经营权流转现状及特点

在各级政府积极引导和推动下，广西农村土地承包经营权流转工作成效显著，农村土地流转速度进一步加快，农村土地规模经营不断扩大。2014年全年新增农村土地流转面积超过120万亩，累计流转面积超过660万亩。②从流转去向上看，流转土地主要流入专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业企业等新型农业经营主体，全区连片承租农户承包地50亩以上的企业或大户已达1.1028万家，总承租面积266万亩，占全区土地流转总面积的42.4%，其余都是50亩以下小规模流转。从流转类型上看，流转土地主要有出租、转包、入股、转让及其他方式（包括互换），比例分别是60.2%、23.6%、1.4%、1.7%和13.1%，出租方式占到3/5以上，成为当前农民流转土地主要方式。

三、农村土地承包经营权流转存在问题及影响因素分析

当前，广西农村土地流转总体上发展向好，但也存在一些需要重视和解决的问题，归纳起来主要有几个个方面

1.存在突出问题

一是农民的流转主体地位得不到保障。土地承包经营权流转过程中，损害农民利益的现象时有发生。如一些地方不顾当地实际，急于求成，地方政府越俎代庖，不尊重农民意愿，片面追求流转规模和流转比例，大面积集中连片集体土地搞所谓“规模经营”，人为推动土地大规模流转。还有些地方政府为完成招商引资任务或工业园区建设任务，不经农户授权就与承包商签订土地流转协议，等协议生效后在让村委、村民小组通知农户，这种“土地被流转”或“强制流转”剥夺了农户的参与权、协商权和监督权，由此引发的群体性上访事件较多，影响了社会和谐稳定。

二是土地流转组织方式仍然处于无序状态。在推进土地承包经营权流转过程中，不少地方农户流转土地的形式极不规范，多采用口头约定的形式确立流转租金，没有签订书面合同。即使签订了书面合同，所签订的书面合同在程序、内容等方面也往往不够规范，流转的权利、义务不够明确，难以保障流转双方的权益。这些都为土地承包经营权流转埋下矛盾纠纷隐患。此外，由于农村基层农业经管机构缺失，难以对土地流转进行有效监督和管理，一方面造成承包户与承包商之间矛盾纠纷得不到及时解决，影响农民土地流转积极性；另一方面是使得一些土地承包商为追求眼前利益，对土地进行破坏性开发，造成严重土壤污染，给承包户后续耕种土地带来不利影响。

三是一些地方土地流转后被改变土地使用性质。国家统计局广西调查总队对19个县211户农户耕地流转情况统计，结果显示种粮面积比重为43%，比上年同期下降9.3个百分点，但水果占用流转耕地面积的比重却上升了16.6个百分点。③数据从另一个侧面说明，农民出租的土地，被种植经济效益相对更好的作物，有的是种植花卉苗木、速生桉等，有的是发展休闲观光农业、建设农家乐等。2015年上半年，广西全区早稻播种面积在上一年减少1.1%的基础上继续减少3.2%。受经济下行、人工成本上升，以及部分地区水田该种桉树等非粮作物等因素影响，粮食生产面积持续下降，2015年全区粮食总产量1524.8万吨，比去年同期少9.6万吨，同比下降0.6%。其中，稻谷总产量1137.8万吨，同比下降2.4%。④此外，还有一些地方工商资本参与土地流转后，土地流转规模明显增加了，但也有被用来搞休闲度假村和房地产开发等“非农化”建设。耕地非粮化、非农化问题，势必危机广西6638.7万亩耕地红线，给广西粮食供给安全带来极大隐患。

四是新型经营主体经营能力和发展实力不够强。近年来，广西新型农业经营主体虽然发展很快，但整体数量不足，单个实力不强，盈利能力低，农民老龄化、生产兼业化、土地经营零碎化的状况还没有根本改变，制约了现代农业发展。据自治区农业厅调研统计，2014年广西专业大户所占比例较低，1129户粮食专业大户种植面积10.02万亩，仅占全区耕地面积的0.15%，总产量5.65万吨，占全区0.38%，农业专业合作社1.44万个，但盈利水平低，平均销售额仅为87万元，仅相当于规模以上龙头企业平均销售额1.13亿元的0.77%⑤。此外，广西农民职业化经营程度低，专业大户、家庭农场以及部分农民合作社等技术水平、市场意识和管理能力都相对不足，进一步制约了农业发展。

2.制约因素

一是农村土地细碎化影响土地流转。广西是人口大省区，人多地少，人均耕地面积只有1.31亩，土地分布非常分散。在第一轮土地承包时，将原本比较零散的耕地再分割成若干小块后承包到户，一直延续到现在，期间大部分地方没有再实行土地微调。农户承包土地的面积小、地块多，分布散、机耕难、交通不便、产出效益低等问题尤为突出，客观上制约了农村土地流转。

二是一些农民对土地流转存在认识上的误区和思想上的疑虑。随着新型城镇化快速发展，由于农村养老、医疗、社会救助政策等社会保障体系不健全，很多群众还是把土地作为基本生活保障，对流转土地存在后顾之忧，担心流转后失去土地，宁愿自己耕种土地或者常年抛荒也不愿把土地流转出来。一些留在村庄继续从事农业生产的人即使有土地，也不想流转，认为自己经营比流转后得到的收益更多，或者当种地当做一种锻炼身体方式，宁可自己粗放经营，也不想流转。还有部分群众由于就业的能力和技能不足，在城市工作处于不稳定状态，随时面临失业，他们为做好“失业”后回家种地准备，不愿把自己土地流转出来。

三是相关农村土地流转配套服务相对滞后，制约土地承包经营权有序流转。全区很多地方尚未建立农村土地流转平台，即便已经建立农村土地流转平台的地方，在土地流转平台上完成的交易也较少，很多土地流转是通过私下完成交易的。部分地方缺乏相应的土地纠纷仲裁机构，导致部分土地流转纠纷未能得到更好的处理，影响土地经营商投资土地。此外，农技推广、农机服务、病虫害防治、市场信息、产品加工包装等农业社会化服务体系不健全，无法满足适度规模经营的需要。

四、推进广西农村土地承包经营权有序流转的政策建议

1.尊重农民意愿，维护农民权益

农村土地流转事关农民的切身利益，农民是土地流转的主体，更是受益者。在土地流转过程中，要坚持依法、自愿原则，尊重农民的意愿，土地流转位置、价格、面积、方式等问题必须由流出方农户与流入方平等协商。切实维护农民利益，让农民实实在在地享受到土地流转的红利。土地流转过程中，乡镇党委、政府要发挥好引导、促进和服务的作用，促进农户与土地承包主体顺利合作，实现共赢。要充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用、领导干部的示范带动作用、农村党员的先锋模范作用，做好土地流转政策宣传，把中央、自治区出台的有关土地流转政策及时准确传达给广大村民，督促村民按规范要求做好土地承包经营权流转，有序推动农村土地流转工作。

2.建立完善农村土地流转市场服务平台，为土地流转创造条件

依托农村经营管理机构建立健全土地流转服务平台，完善县、乡、村三级服务和管理网络，为土地流转提供服务。进一步加大财政对农村社会保障的倾斜力度，有条件的地方还可设立土地流转保证金，防止土地承包商一旦经营失利，撂荒或“跑路”，导致农民成为风险兜底者，或者把矛盾和风险转嫁给政府，通过这两个举措解决农民流转土地的“后顾之忧”。健全完善协商、调解、信访、仲裁、司法保障等土地承包纠纷调处机制，加快成立市（县、区）土地承包仲裁机构，为及时有效解决土地承包纠纷提供平台。健全农业社会化服务体系，强化乡镇农业服务中心建设，全面开展土地流转供求登记、信息发布、资质审查、价格评估、政策咨询、合同签订、技术培训、纠纷调处等服务工作，为农村土地承包经营权流转提供良好周到的服务。

3.加大扶持力度，积极培育带动力强的新型农业经营主体

新型农业经营主体是激活农业发展活力、推动土地流转的主要力量。要大力引进和培育一批经营理念先进、实力雄厚、发展前景好、产业带动能力强的产业化龙头企业，使龙头企业与农民形成有机的利益共同体，带动农业产业化发展。发展壮大农业专业合作社，推进合作社发展不仅要重视增加数量、扩大覆盖面，更要注重提升发展水平和发展质量，进一步增强农民合作社的自身实力和发展活力，提高辐射带动和服务能力。鼓励合作社按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社强社。大力发展家庭农场，加强家庭农场与粮食加工企业的对接，使家庭农场的经营适应市场需求。大力培育扶持种植大户，对连片经营土地且达到一定规模的种植大户直接给予适当的财政奖补，并落实和完善相关税收优惠政策，帮助种植大户减轻经营成本、降低经营风险，推动农业现代化发展。

4.确立合理的土地经营规模，适应农村实际发展需求

土地流转规模并不是越大越好，而是应该与广西的农业资源条件和农村发展实际情况相适应。广西人多地少，土地分散，农业机械化水平低，农民生活水平不高，农村经济发展相对滞后，城乡二元体制改革仍在进行，大量农村劳动力还无法在短时间内脱离土地转移到城市成为城市居民，现阶段农村部分有经营能力的农户可以实现土地的适度规模经营，而大部分农户仍会保持着小规模经营，规模经营农户和传统家庭联产责任承包农户将在相当长时间内并存。由于存在一系列复杂的制约因素，在推进土地流转过程中不能“拔苗助长”。亟需警惕一些地方土地流转中出现的“大跃进”，采取有效举措，切实加强引导，规范土地有序流转。

5.加强对流转土地用途的管理，确保粮食供给安全

在推动土地经营权流转过程中，要加强流转土地用途的管理，鼓励发展适合规模化经营的现代特色种养业。建立土地流转经营主体准入制度，规范工商资本参与土地流转行为，严格坚持耕地保护制度，防止土地“非农化”、耕地“非粮化”，要坚决防止一些地方农村土地流转后无序种植速生桉的行为，破坏了土壤肥力安全。要进一步规划速生桉种植，全面清查清理整治占用基本农田种植速生桉的行为。逐步建立和完善农地使用情况的动态监督机制，强化基层农业经管机构职责，保障土地承包经营权有序流转。要通过系列措施的综合运用来加强对农地用途的监管，保证土地经营权能够切实推动农业发展，实现粮食稳产增产，保障全区粮食安全。

6.完善相关政策法规，为土地流转提供政策法律保障

完善土地流转法律体系，为土地流转提供法律支持。进一步明确土地流转中农民的法律地位，规范流转主体、流转方式、流转程序、双方权利义务、流转收益分配标准等，鼓励农民依法合规进行土地流转。完善包括农村户籍、就业、教育、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等农村社会保障制度，为土地流转后的农民安居乐业提供保障。完善土地确权登记、监管制度，为土地流转提供制度保障。农村土地承包经营权的确权登记是落实农村土地流转、抵押、担保的关键因素，也是农村土地合法流转的基础要素，因此要做好、完善完善农村土地确权登记制度。相关部门及村两委要切实履行职责做好土地流转监管，监督土地受让方，保障农民合法权益不受侵害。建立健全土地承包经营权纠纷解决机制，发挥调解、仲裁方式的作用，促进农村土地承包经营权有序流转。

注释：

①2015年广西常住人口增长加快 城镇化进程稳步推进，广西统计局网站http：//www.gxtj.gov.cn/tjxx/jdfx/qq/201603/t20160316_121519.html

②广西农村改革亮点观察 激发活力看农改，广西日报，2015.1.4

③广西：耕地流转后非粮化现象普遍，广西电台新闻910，http：//www.aiweibang.com/yuedu/42107605.html

④2015年广西农业农村经济发展分析，广西壮族自治区人民政府网站，http：//www.gxzf.gov.cn/zjgx/jjfz/tjsj/jjyx/201603/t20160304_484845.htm

⑤广西新型农业经营主体发展之探[J]广西日报，2014-4-11

参考文献

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[8]蔡德仿 梁文捷. 后发地区农村集体土地流转机制问题研究[J].南宁职业技术学院学报，2016（2）.

作者简介：司顺文（1970-），贵州榕江人，中共榕江县委党校教师，硕士研究生，主要从事农村减贫和规划研究。

岑家峰（1984-），广西桂林人，南宁市社会科学院社会发展研究所副所长、助理研究员，主要从事基层社会治理研究。