我国地方国有“僵尸企业”形成的主要原因及解决对策

叶子祺 刘鹏

摘要：我国地方国有“僵尸企业”长期存在、大而不倒，成为各级地方政府进行经济体制改革的首要障碍。“僵尸企业”的成因很多，政府过度干预、公司治理结构畸形、缺乏偿债能力和有效退出机制是地方国有“僵尸企业”频出的主要原因。提出处置地方国有“僵尸企业”的对策：减少政府行政干预，正确引导舆论，完善配套政策措施，分类采取不同措施处置“僵尸国企”，或清理退出或兼并重组，最终使地方国企能够真正自主经营、自负盈亏。

关键词：僵尸企业；国有企业；政企关系

中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）07-0124-03

我国国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。地方国有企业作为国有企业的重要组成部分，是实现新常态下经济发展的重要一极，在我国全面推进稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险工作中起着不可忽视的作用。目前，我国部分地方国有企业亏损，不仅不能达到上述目的，反而成了拖累地方经济发展、阻碍地方建设开放公平竞争市场体系的主要障碍，这其中最直接和突出的表现就是国有“僵尸企业”的产生。所谓“僵尸企业”，是指已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。这些企业不仅浪费社会资源，增加社会管理成本，而且妨碍公平竞争市场体系的建设，扰乱市场秩序、易引发金融风险。“僵尸企业”的成因较为复杂，本文基于地方国有企业现状，从政府干预的角度，深入剖析地方国有“僵尸企业”形成的原因，并提出处置“僵尸企业”的措施建议。

一、我国地方国有“僵尸企业”现状

从地域分布来看，由于仅有少数省份发布了“僵尸企业”摸底调查结果，难以绘制出一份相对完整的“僵尸企业”分布地图，不过通过梳理公开数据发现，经济发达省市“僵尸企业”数量多但是压力小，东北老工业基地、部分资源型省份“僵尸企业”数量不突出但出清任务艰巨。以辽宁省为例，公开数据显示全省目前保留的国有“壳企业”为830户，它们一无有效资产、二无生产经营活动、三无偿债能力，只留下人员与债务包袱。与东部经济发达省市相比辽宁省财政资金不足、经济发展滞缓，解决国有“僵尸企业”问题困难重重。

从行业分布来看，“僵尸企业”主要集中在钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石化等产能过剩领域，在目前经济形势下这些企业更难打开销路扭亏为盈。

从地方国有企业绩效来看，仅就管理较为规范、对企业盈利能力有较高要求的A股市场来说，国有“僵尸企业”因补贴死而不僵的例子亦不再少数。直接数据显示2013年地方上市国企仅重庆钢铁、上汽集团、海螺水泥、金隅股份的平均补贴就高达10亿以上，除去补贴企业经营则是几亿甚至是几十亿的亏损，却依然不倒。2014年A股上市公司累计获得323亿的政府补贴，其中61.64%流入854家地方国有企业与中央国有企业，这其中就有不少“僵尸企业”。而上述百亿补贴还不包括地方政府所提供的非现金支持如银行贷款、土地水电折扣等。从间接数据来看，“僵尸国企”的主要资金输送来源为商业银行。据有关数据显示，2015年四季度末我国商业银行不良贷款余额12744亿元，同比增加51.2%，商业银行不良贷款率1.67%，同比上升0.42个百分点，这是该数据连续第10个季度环比上升。

二、我国地方国有“僵尸企业”形成的主要原因

（一）政府过度干预

1.为扩大地方政绩盲目扩大国有企业生产规模。当地区经济滑坡时为了实现稳就业等目标，地方国企开始在政府斡旋下向银行大量举债，盲目扩大生产规模，不仅产生了大量的过剩落后产能，更重要的是国有企业规模具有棘轮效应，经常是只大不小，长此以往当进入到下一个经济周期的时候，过于臃肿的组织不但低效而且使高昂的劳动力成本也成为企业“瘦身发展”的一道门槛。

2.企业出让发展资金支援地方。由于地方或上级的行政命令国有企业大量出借资金支援地方，同时地方政府挪用、占用地方国企发展资金的现象屡见不鲜，更有甚者在国家限制“三公”经费和地区办公设施建设时，部分国有企业负责人为迎合上级政府，经常主动免费出租出借办公场地、高档车辆给政府官员，将原本企业扩大再生产的资金另做他途。

3.企业被强制接收不良资产。为维持稳定，地方政府通常会指定经济效益好的国有企业强制合并或整体接收效益较差的企业，在资产重组中，不仅不考虑企业性质的差异，更是把不良资产与负债强制搭售给国有企业，造成企业账面资产虽然增加但是实际坏账呆账却比比皆是，最终使效益好的企业同样摆脱不了发展困境，陷入由盈转亏的被动状态。

（二）公司治理结构畸形

从地方国有企业的治理结构来看，地方政府与国企负责人之间不合理的契约关系致使企业治理结构畸形。具体表现在以下两个方面：一是剩余索取权与控制权不匹配。地方国企的最大问题就是产权虚置，名义上是全民所有的国有企业实际上剩余索取权却被地方政府所掌握，而国企负责人虽然在很大程度上享有对国有企业的控制权但由于不是企业的最终剩余索取者与风险承担者，故不可能像真正股东那样从资产增值的角度来监督控制企业，在面对随时可能的政治风险与不能得到充分保证的经营回报时，一些国企负责人把经营企业当成了仕途的跳板，只注重短期效益则成为了必然。二是多限定因素与低奖励机制使得对国有企业监管不力。计划经济时代，国家通过对计划指标数的设定来规范企业正常经营活动，在保证了国有资本的主要流动方向的同时，实际上对企业负责人的考核就只剩下了执行生产计划这一个标准，考核起来自然容易，而在当前市场经济瞬息万变的形势下国家很难出台具体的标准来对企业经营决策所产生的后果进行裁定，也很难据此在事后给予国有企业负责人以合理的奖励，加之企业内部现有体制的约束，同级纪委很难对国企负责人甚至是重要岗位进行监督，而中小股东又监督乏力，在多重因素的影响下对国有企业监管难以奏效。

（三）缺乏偿债能力

一是地方政府的维稳政策加剧国有企业偿债难。由于国有企业肩负着保证充分就业维持地区经济发展的重大社会责任，在现有地方国企体量大、涉及范围广、职工众多的条件下，地方政府出台政策着力点在维稳而非扭亏，如稳岗补贴等措施虽然一定程度上缓解了企业运营压力，但是从长期来看不利于企业降低劳动成本，更不利于企业负债问题的解决。二是国有银行的自身定位决定了国企债务只增不减。国有银行肩负着搞活国有企业与控制经营绩效的双重使命，出于自身利益考虑，不敢使已经严重资不抵债的国有企业破产，宁可长期将明知不能收回的坏账挂账处理，也不将国有企业的不良债权暴露在阳光之下，同时为了防止出现“僵尸企业”破产产生潜在危机银行不惜为原本扭亏无望的“僵尸企业”提供多种方式的融资，使其能够继续运营下去，最终到期偿还的本金与利息压力成为悬在国企头顶之上的达斯摩克之剑。

（四）缺乏有效退出机制

缺乏有效破产机制是国有“僵尸企业”长期存在的重要原因。一方面体制障碍使得国企兼并、重组面临挑战。由于地方政府缺乏对破产清算企业职工合理安排致使兼并重组受到多方掣肘。国企负责人尤其是临近退休的负责人，为保证其能够继续享有特定行政级别与退休待遇而且能够最大程度上避免暴露公司不规范甚至违法问题而反对或阻碍兼并、重组。员工则更多出于对未来工作的稳定性与待遇的可预期性而反对或阻碍兼并、重组。最终二者的反对合力使得兼并、重组困难重重，直接表现就是，省级国企很难被市级国企兼并，地方国企很难被民营企业兼并。另一方面破产退出程序冗长使得企业退出难上加难。从依法退出程序来看，通常情况下，从地方政府批准破产到法院执行及履行系列破产清算程序要长达两三年之久，这对债权人基于维护自身利益而主动提出申请债务人破产的必要性要求很高，同时在审理过程中由于国有企业中经常出现的资产状况混乱、对外债权不明等问题使得破产执行效果往往不尽人意，债权人自然缺乏监督企业的动力。从社会舆论角度看，受传统观念影响，国企破产改制一般会引起巨大的社会舆论反响，最终使得接受破产资产的一方所负担的实际成本远远大于对兼并企业直接支付的对价，在时间长、效果差、成本高的情况下地方国企很难有序退出。

三、处置地方国有“僵尸企业”的对策建议

（一）减少政府行政干预

由于地方国企与地方政府之间有千丝万缕的联系，民营资本对国有企业改革持观望态度的较多，生怕红头文件替代法律条文，用时间换空间拖延执行结果，使得企业努力化为乌有。因此要在我国现有司法改革的条件下，保证司法独立性，最大程度减少地方行政命令的干预。“僵尸企业”主要由市场机制决定其破产、重组或转型。

（二）正确引导舆论

国有企业改革涉及的范围广，在改革中肯定会有部分人丧失自己的利益，因此一直以来只要有国有企业改革就会不可避免地流出贱卖国有资产的传言，对此地方政府要坚持公正公开原则对企业的招投标等全程公示，并在改革过程中鼓励职工代表、专家学者、党员代表积极参与改制监督，形成政府、企业、专家、媒体、群众等多重力量的监督，加大改制宣传工作力度，为国企改革营造良好的舆论环境。

（三）完善配套政策措施

退出政策方面，对于完全不具有市场竞争能力或是扭亏无望的竞争领域实行国有资产破产特定审批程序，减少审批流程，缩短审批时间。同时将中长期拖欠国有企业应收账款的客户名单与公共诚信服务网络相结合，定期公布，监督其尽快回补拖欠资金，保全国有资产财产，激发债权人要求“僵尸企业”破产热情。税收政策方面，保证在企业兼并后能够借助报表合并的机会在一定程度上降低企业纳税负担，或享受特定税收优惠政策，拓展兼并“僵尸企业”进行税收筹划的空间。同时做好对接工作，对改制后职工特别是不具有完全工作能力的职工与邻近退休的职工，在养老、社保、医疗、住房等多领域给予优惠政策补贴，同时结合民政、基层社区、村镇力量，在低保和公益岗就业予以一定倾斜。

（四）分类处置“僵尸国企”

对待“僵尸企业”要坚持“重组救活为主、破产退出为辅”，可在国资委主导下成立专家组，科学界定“僵尸企业”性质，对于完全扭亏无望的壳公司要进行破产清算退出；对于专业技术较为先进、管理水平较高的公司要进行重组救活。企业提出破产申请后由专家组进行审核，对审核结果专家组终身负责。在通过审核认定有发展潜力后，银行应对特困国有企业采取免息停息以及宽松的还本付息政策、地方税务机关应对企业的历史性欠税等暂停收缴处理。对不同规模的国有企业采取不同的措施：

1.对小型地方国有企业鼓励采取管理层收购（MBO）与职工持股并行

首先对国有资产进行清产核查，财务审计、资产评估委托第三方会同国资管理部门、地方纪委联合进行，对小型国有企业管理层收购银行应出台相应支持政策，按照管理层收购出资比例提供相应贷款或税利优惠政策。并鼓励用小额信贷对小型国有企业的员工持股方案给予资金支持，努力实现员工集资、管理层出资、银行补贴三方合力，共同解决MBO与职工持股难度最大的融资问题，同时对企业资产的划拨一定时期内保证撤销权的行使权利，对负责划拨国有资产的有关负责人实行终身追责制，保证国有资产不流失。

2.对中型地方国有企业鼓励采用优先股改革

将国有股大部分转化成优先股即地方政府不再对国企重大事项享有表决权，也不再对董事会享有代表席位，而是由民营资本以自身财产作为抵押换取其对企业发展的控制权地位，地方政府每年享有固定股息、强制分红的优先股红利，同时可以在现有非累积优先股的基础上，尝试在企业中推行与公司利润挂钩的优先股制度，即当年终强制分配优先股股利后，如果还有剩余利润优先股股东可以与普通股股东享有二次红利。可以根据发展需要提高优先股股东在监事会、独立董事会中的比例，扩大优先股股东恢复行使表决权的范围，如可以设定公司绩效，当达不到要求时予以转回，或设定一定期限，到期后根据全体股东意愿决定是否继续实行优先股改革的政策等多种方式促进地方国有企业的健康发展。

3.对大型地方国有企业鼓励民营资本参与改革

由于大型地方国有企业规模巨大，在市场经济条件下能够出资注资实现控股地位的民营企业不多，因此大型国有企业可以尝试增发普通股股票，稀释国有股权，同时对于民营出资部分予以部分补贴。民营企业参股大型国有企业一定百分比后享有特定事项一票否决的权利，在公司销售、财务等重要岗位上都要保留参股民营企业的代表，保证当国有资产委托代理人出现违背市场经济原则的行为时，民营企业不仅在资本市场能“用脚投票”，更能在公司内部管理中“用手投票”，最终形成民资与国资利益共享风险共担的联动机制。

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（责任编辑：郭丽春 陈鸿鹏）