农村土地收益保证贷款市场调查

杨利峰

土地收益保证贷款的诞生

当前，我国经济发展不平衡、不协调、不可持续问题突出，特别是城乡差距巨大，而让广大农村实现全面小康的中国梦是关键。赋予农民更多的财产权利，使农民和城市居民享有同等的待遇，缩小城乡发展的差距，解决“三农问题”和实现中国新型城镇化的关键是就是金融。

近年来，农村金融创新非常活跃，不仅在传统负债业务和资产业务基础上积极创新，同时在中间业务领域也相继推出了银行卡、信息咨询、理财业务、黄金等金融产品。同时农村金融电子化建设力度也不断推进，以网络为依托，先后开展了电子联行及各类代收、代付等业务。但是，由于农村地区金融机构数量少、供给量占比低，金融产品同质性强，信息不对称等因素，农村金融创新能力仍然非常落后。

土地收益保证贷基于《农村土地承包法》“允许土地承包经营权转让、转包、出租、互换”的规定，将土地承包经营权转让给物权融资公司，由物权融资公司向金融机构出具对农民贷款负连带保证责任承诺的新型融资模式，它合理规避了《担保法》和《物权法》不允许农村土地承包经营权抵押的法律限制。从实践来看，土地收益保证贷款首先诞生与农业大省吉林省，该项农村金融创新被《中国经济周刊》称之为吉林省的农村金融革命。

土地收益保证贷款的诞生和吉林的地方首创精神和政策环境密切相关。“三农问题”是长期困扰中国社会经济发展的顽疾之一，也是中国全面实现小康社会的最大障碍之一。截至2015年年底，中央一号文件连续12年聚焦“三农”问题，党的十八届三中全会决定第20、21、51条分别要求在加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度等上加快推进改革，特别是第20条加快构建新型农业经营体系更是明确指出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”2015年8月24日国务院发布45号《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》文件，进一步明确了金融助力破解“三农问题”的方向。此外吉林、山西、内蒙古等各省也有相关文件的支持。

基本模式

土地收益保证贷款又称农村土地收益保证贷款或土地流转收益保证贷款。土地收益保证贷款是在不改变土地所有权性质和农业用途的前提下，物权融资公司以流转的农户土地未来收益为保证（物权融资公司再将土地转包给该农民经营）为农户在金融机构贷款提供保证的贷款模式。开展保证贷款能有效缓解农村金融需求，推动土地收益权益资产变资本，资本变资金，有效发挥农民致富增收的潜能。农户要完成土地收益保证贷款，一般而言首先要设立物权融资公司作为农户贷款保证人，贷款农户将土地承包经营权流转到物权融资公司，然后物权融资公司以土地收益做保证承担连带责任与贷款农户共同还款，并向金融机构出具承诺函，最后金融机构依据承诺函向农户发放贷款，这就是土地收益保证贷款的基本模式（见图1）。

发展现状

试点省区不断扩展并开始与土地经营抵押贷款权试点衔接

截至2015年年底，全国开展土地收益保证贷款试点的省份有吉林、河北、山西和四川等省，表1给出了四省区的试点情况，从表中可以发现，吉林省试点县范围最广、总金额最大，四省都制定了相应的政策文件。土地经营权抵押贷款则是以土地经营权作为银行和金融机构的抵押物来实现贷款的一种金融产品。2013年8月，山西省运城市被确定为山西省首家“金融支持农村土地流转试点”城市并开展首笔土地经营权抵押贷款发放，2014年3月，湖南发放首笔土地经营权抵押贷款发放。2014年4月份，国务院关于金融服务“三农”发展的若干意见（即国办发[2014]17号文件，鼓励有条件的地区开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。2014年8月浙江省德清县首笔土地承包经营权抵押贷款发放。2016年3月24日中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知在全国范围内开展土地经营权抵押贷款试点。

更多元金融机构的参与完善了土地收益保证贷款融资的模式

2015年吉林省保监局还在吉林延边地区建立了“政银保”新型农村金融合作模式。“政”即政府的物权公司，“银”即银行等金融机构，“保”即保险公司，通过三方合作，为有真实生产资金需求、良好信用记录及发展前景的借款人提供增信担保，使其获得贷款。当贷款逾期未还时，由保险公司承担80%的责任，由物权公司或银行承担20%的责任。人保财险公司根据土地收益保证贷款还专门开发了专属保险产品。该产品保险期限与贷款期限保持一致，一般不超过3年，保险金额在10万～300万元之间，最高不超过300万元。截至目前，全省土地收益贷款保证保险累计承保笔数23笔，保费收入12万元，为农民撬动贷款资金852万元。痛过土地收益贷款保证险产品的介入，带动银行资金的投放。截至2015年底，吉林省已有43个县（市、区）成立物权融资公司，累计发放贷款34081笔，金额16.3亿元。

存在的主要问题

土地收益保证贷款吉林走在了前列，然而目前还存在物权融资公司股权国有股主导社会资金参与少，参与土地收益保证贷款的金融机构少，贷款风险如何更好控制，如何尽快扩展到林权、草场权、养殖水面和设施农业等农村资源要素领域，以及土地收益保证贷款试点与国家农村承包土地的经营权抵押贷款试点衔接等问题。

物权融资公司股权国有股主导社会资金参与少。土地收益保证贷款自2012年在梨树县首次成功实践以来，已有吉林、山西、河北、内蒙古、黑龙江等省已登记注册的物权融资公司大约共有11家。然而，这些县级的物权融资公司的股权大多都是有县级国资主导，社会资金参与少较少。从长期发展来看，政府资金也是有限的，随着土地收益保证贷款的应用和普及，担保额度的不断增大，如果出现大面积的风险，物权融资公司有无能力覆盖风险也是个问题。因此，物权融资公司的持续运营以及担保主体责任的落实问题需要重点关注。

参与土地收益保证贷款的金融机构少、贷款风险承担者单一。目前绝大多数试点县市都是依靠当地农信社或农商行，仅有个别试点县市从农信社，逐渐拓展到邮储银行、农业银行等金融机构。金融机构的单一性很难满足农户的贷款需求。另外，土地流转收益保证贷款风险防范的核心是农民土地的预期收益，但如果土地承包经营权没能及时转包出去，可能发生贷款逾期问题。

土地收益保证贷款参与各方信息不对称，土地评估中介机构不足。目前暂时承担评估中介功能的物权融资公司，但是由于缺少完整的土地流转交易市场、市场参与者活跃度不高、信息不对称，一旦借款人出现贷款违约，物权融资公司难处置借款人的土地承包经营权，可能导致金融机构不能及时收回贷款，制约金融机构开展土地流转收益保证贷款的积极性。此外，我国目前尚无特别专业的土地承包经营权价值和土地收益评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照。与此同时，农村土地承包经营权范围和用途较广，受土地等级、交通便便利情况件等因素影响也较大，农民土地承包转让价格变动频繁且不稳定，如何科学定价是一个难题。

社会保障体系待完善。我国农村社会保障制度不能充分满足农民生存保障的需求，农村土地承包经营权仍承担着主要的生活和养老保障功能。基于对土地的预期增值和稳定的经济收益考虑，很多农民因“失业又失地”的风险，不愿放弃土地承包经营权。大多数农民宁可粗放经营或让土地闲置，也不愿意转包他人。如果农村的社会保障问题不能得到有效解决，将会制约农村土地承包经营权的有效流转，直接影响土地收益保证贷款的进程。

试点政府面临土地收益保证贷款和土地经营权抵押贷款共同推进的问题。国务院发布45号《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知指明了土地收益保证贷款发展的新阶段，即土地经营权的抵押贷款的全国范围试点推广，因此如何处理土地收益保证贷款和土地经营权的抵押贷款的关系也是未来几年需要重点考虑的。

政策建议

多元化物权融资公司股权结构，鼓励民间资本参与土地收益保证贷款。建议在市场在资源配置中起决定性作用的原则下，调整和完善物权融资公司股权结构，开放对民间资本对土地收益保证贷款的参与，以其形成社会各方的合力推动农村金融的。

完善政策法规体系，修订相关法律制度。建议对《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律及相关政策法规进行修订，从根本上消除土地流转收益保证贷款的法律障碍，构建更为合理完善的有利于农村土地经营权流转的法律制度环境。

完善农村金融基础设施，构建完整的农村土地流转市场。需要构建一个包括农村土地经营权价值评估机构等在内的完整的农村土地经营权流转市场。在实践中，物权融资公司可以更加规范化评估部分的职能，也可以单独的设立评估土地价值（包括土地未来收益以及经营权抵押价值等）的评估机构。此外，要在前期试点的基础上，以物权融资公司为核心建立线上线下一体的农村土地流转市场，让农民和银行尽量少的减少信息不对称，为全省乃至全国构建完整的农村土地流转市场打下基础。

完善完成农村社保体系，消除农民土地收益保证贷款的后顾之忧。对农民来说，土地是“命根子”，是生存权益最集中的体现。无论是耕地还是宅基地，对农民而言意味着退路和底线，对待农民的土地权利必须慎之又慎。因此，完善完成农村社保体系对于消除农民土地收益保证贷款的后顾之忧也至关重要。

探索农村信贷资产证券化试点，创新土地收益保证贷款融资模式。2015年2月16日，银监办发[2015]30号《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》第6条提到“鼓励利用支农再贷款、‘三农金融债和信贷资产证券化等手段，有效拓宽支农资金来源”，以及第七条中“支持符合条件的银行业金融机构发行‘三农金融债，增加支农信贷资金来源。优先对涉农贷款开展资产证券化和资产流转试点。”为农村开展农村信贷资产证券化提供了依据。土地收益保证贷款的结构设计为下一步证券化预留了空间。因此，土地收益保证贷款也可以作为资产证券化的潜在品种之一。

（作者单位：特华博士后工作站）