贫困地区新型城镇化进程中农民权益保护研究

梁春园　朱晓芸

摘 要：新型城镇化作为推动经济社会持续发展的内在动力，在其建设中不可避免地要打破原有的生活状态，触及农民群体的既得利益；而发展的最终目的就是要保障和满足发展成果由人民共享。伴随新型城镇化建设工作的推进，农民的利益保障问题也越发突出，如何在贫困地区的城镇化进程中妥善保护农民权益，确保农村人口城镇化的平稳过渡，是我们必须解决的首要问题。

关键词：贫困地区；新型城镇化；农民权益保护

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0020-02

党的十八大提出要走中国特色新型城镇化道路。这里强调的新型，就是要区别于传统城镇化建设中单一的以城市规模、城市户籍数量的扩大作为衡量标准。一般来说，“新型城镇化是指在科学发展观指导下，遵循城镇化规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、规模结构合理的城镇一体化发展模式”[1]。新型城镇化建设的核心是以人为本，主要包括提高城市的综合承载力、提高土地和资源的集约水平、农民工市民化三个方面。目前，我国城镇化建设已进入快速推进的中后期，注重建设质量、切实保障农转城过程中的农民主体利益已经成为必须解决的首要问题。

一、新型城镇化建设的现状

（一）农民对政府主导的新型城镇化建设持观望态度，影响了城镇化建设进程

党的十八届三中全会后，各级政府积极推进新型城镇化建设，旨在破除经济发展中城乡二元结构模式，让农民能够共享现代化发展成果，促进现代化农业跨越式发展，推动社会经济持续发展，实现李克强总理在《政府工作报告》中制定的“强农业、富农民、美农村”的目标。通过党和国家的积极努力，新型城镇化建设已广见成效。例如贵州省德江县从2010年到2013年城市面积和城市人口实现翻倍增长，农民逐步实现了产业转型，成功案例比比皆是。但是在部分贫困地区，由于受地方保守思想和狭隘发展观的影响，一些村民对新型城镇化建设中眼前利益和长远利益的关系认识不到位，部分原因是地方政府对新型城镇化建设的宣讲工作不到位，没有做好农民思想工作就急于征用耕地进行城镇化基础设施建设，导致农民主体对该项工作产生抵触情绪。在城镇化建设的具体实践中，农民主体由于自身观念保守或是对政府工作的不信任，仅把目光局限在暂时部分利益的损失上，而看不到长远利益带来的回报。当政府的施政措施和农民自身的利益相抵触时，农民就会极力维护自身利益，例如“耕地征用、民房拆迁、搬迁祖坟”等，地区的长远规划和发展战略只存在于政府的工作口号中，难以形成具体的实践，严重影响了新型城镇化建设工作的推进速度。

（二）新型城镇化建设资金不足，造成土地资源的浪费与闲置

党的十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求：经济保持中高速增长，户籍人口城镇化率加快提高，农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。而在经济欠发达地区，实现全面建成小康的目标要求、推进新型城镇化建设都需要大量的资金支持。贫困地区搞城镇化建设，由于投资环境不理想、公共设施不配套，存在招商难和融资难的问题，这就需要政府在财政上有所倾斜，并切实采取有效措施保障资金及时、足额落实到位。在实地走访中发现，一些地方的土地征用、规划用地等基础性工作已经基本完成，但由于资金不足或迟迟不能落实到位，导致后续工作无法进行，征用的土地农民也不能继续耕种，只能暂时荒废闲置。

（三）转型中农民技能培训不充分，“半城市化”现象突出

习近平总书记在调研考察时指出：“城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。”坚持中国特色城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，使农民主体真正实现职业上从农民到非农民、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转化，是新型城镇化的最终目标。当前，新型城镇化建设中对农民技能培训还很不充分，致使城镇中的农村人口很大一部分处于“半城市化”状态。他们虽然持有城镇户口并居住在城镇，但是他们居住的条件远不如城镇居民，可能是偏僻的郊区，面积也不是很足够，甚至是几代人生活在一起；他们有相对固定的职业，然而这些职业也仅限于路边摊、小商小贩、普通建筑工人等工资待遇较低的行业，勉强维持在城市生存，并没有完全融入城市；生活环境有了一定改观，可以享受城市的公共服务设施，然而他们更多感觉到城市带给他们的生活压力，这种落差感使他们不把自己当作“城里人”，在内心失去了之前原有的幸福感。他们在生活方式、观念和身份上还不是完全意义上的城镇居民。而贫困地区的地方领导并没有对这一问题给予足够重视，而将更多的财力和物力都投到了城镇化建设的硬件设施上，虽然有些地方也设有“创业孵化园”，但还未落实对失地农民的创业指导培训，使他们面临“笨妇难为有米之炊”的困境。

二、新型城镇化建设中的措施不当对农民造成的危害

（一）城镇化建设资金支持不到位，农民生活没有保障

由于农民失地得到的补助都是一次性的，出让后土地产生的增值与农民无关。国务院发展研究中心韩俊领导的课题组调查显示：“土地增值部分的收益中，失地农民补偿款占5%～10%，甚至更少，政府占20%～30%，而开发商、企业占40%～50%”[2]。因而农民处在土地利益链的末端，不能因此获得后续生活的足够保障。城镇化建设的主体是农民，他们世世代代在土地上耕作、生活，对土地的依赖非同一般。一旦离开了土地，他们就立即变成了“弱势群体”，时刻面临生存的威胁。在一些偏远贫困地区的城镇化建设需要国家财政全力支持才能实现，由于目前在部分贫困地区存在城镇化建设资金支持不足、土地资源闲置浪费、用于行业转型的后续基础设施建设不能实现的现实状况，导致这些地方的失地农民一方面不能按时实现第一产业向第二、三产业的转型，另一方面在一定时期内又不能继续在原有的土地上进行耕种。这给农民的经济收入造成一定程度上的损失，一时间种田无地、就业无岗、后期发展无望成了压在失地农民心头的三块大石。在走访中发现，部分村干部对这一情况也表示出无奈和担心，希望上级政府能够完善具体举措，在城镇化建设中适当照顾农民利益，在征地过程中能够让农民保有一定面积土地用于自主安排耕种。

（二）一些部门在生态保护认识上存在偏差，人民生命财产安全受到威胁

根据相关报道：“每年我国因生态环境恶化而造成的直接经济损失高达2 000多亿”[3]。可见，要有效推进新型城镇化建设，促进贫困地区农村经济的稳步发展，必须要做到与自然环境的和谐相处。然而，政府在生态保护认识上存在误区，尤其在边疆民族地区新型城镇化进程中，例如在云南省部分靠山生存的地方，为了追求城镇化建设速度，解放农村剩余劳动力，增加城镇人口数量，不顾生态保护质量，把原本由当地村民守护的山林从农民手中拿走，转而由国家或企业承包管理，而企业往往是以营利为目的，这些地方生态十分脆弱，一旦监管不力，毁坏了地表植被，导致生态环境恶化、自然灾害频发，最终的直接受害者只能是当地百姓。更有一些地方政府领导者为了片面追求新型城镇化的速度，不惜将大量耕地挪作他用。为了应付上级检查，又荒唐地把本来就贫瘠、无法耕种的荒山野岭开垦出来充当“新恢复的耕地”，对自然环境造成了二次破坏。现如今，农村山区地带山体滑坡、泥石流、洪涝灾害时有发生，对农民的生活生产造成严重影响，不仅威胁到农民生命财产的安全，甚至影响社会经济发展的速度和质量。

三、新型城镇化建设中保护农民权益的几点建议

（一）在城镇化建设中要坚持稳扎稳打，避免“画饼充饥”

马克思主义唯物史观认为：“人民群众是历史的创造者，人民创造了一切社会财富和精神财富；同时，群众也是实现社会变革的决定力量。”[4]130-131因此，有没有广泛动员人民群众积极参与家乡建设是贫困地区新型城镇化能否有效推进的关键。基层政府有关部门行政化的工作方式，导致农民对政府实施的各项方针政策不予支持，产生了狭隘的利益保护观念，影响了地区新型城镇化建设工作的推进。为了营造一个良好的工作环境，地方政府行政人员，尤其是基层行政管理人员，要建立“底线思维”，一方面要关注农民的切身利益，努力把农民的损失降到最低。另一方面要逐步转变行政人员的工作态度，寓管理于服务之中，增强对农民群众的人文关怀。在正确理解国家新型城镇化建设各项惠民政策的前提下，要积极深入到农民群众中间，以面对面的方式耐心为农民群众就农民、农村、农业发展的相关问题和措施进行解疑释惑，首先从思想上解除农民的顾虑，让农民群众对政府的方针政策有信心，对新型城镇化建设有期望，进而赢得农民群众的支持，激发农民群众在实践中的创造力。思想是行为的先导，只有思想上认同了，实践上才能立竿见影。在做好思想工作的基础上要进一步在实践中攻坚克难，全力以赴，扎实推进，避免只停留在口号上，让农民群众产生“画饼充饥”的感觉。

（二）坚持“以人为核心”，充分利用现代科学技术成果武装农民

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。马克思主义认为：“劳动者是人，但不是所有的人都是劳动者”[4]100。劳动者是具有一定生产经验、劳动技能和知识，能够运用一切劳动资料作用于劳动对象，从事生产实践活动的人。新型城镇化的内涵要求进城务工人员能够在城市中生活下去，成为城镇的主人，而不是作为一个外来者，否则城镇化建设就失去了应有之义。新型城镇化建设的宗旨是为了改善农民生活环境，提高农民的生活质量，而要实现这一目的，政府就需要对失去土地的农民在能力范围内进行多种行业的专业技能培训，以保证他们能够在城市中生活得更好，必须设立相关的技能培训机构，有计划地对这些失地农民进行技能培训，保证他们人人有一技之长，人人是生产能手，人人能融入城市。

（三）树立宏观视角科学规划，创新工作理念和思路

马克思主义认为：“整体与部分互为条件，整体由部分组成，没有部分便没有整体”[5]。就是说我们在处理问题时要有全局观念。在北京举行的中央扶贫开发工作会议提出精准扶贫、脱贫攻坚的“三大问题”“五个一批工程”和“四个要”的重大部署，在新型城镇化进程中，我们同样面临农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村建设、中西部就近城镇化建设三大问题，要借鉴这种大局观念，在宏观指导下充分认识各地发展的优势和不足，根据实际情况，合理利用独特资源，或进行资源开发，或发展生态旅游，或是就地发展，或是搬迁安置，制定科学详细的中长期发展规划细则，对地区新型城镇化的每一步发展都有宏观和微观上的把握，在大城市发展空间趋于饱和的背景下，努力推进中小城市和小城镇建设，解决好困扰城镇化的医疗、教育、养老等关乎农民切身利益的问题，实现“解决好三个1亿人”的发展目标。

“欲速则不达”，既然是贫困地区新型城镇化建设，我们就不能盲目追求发展速度，不能搞激进主义。贫困地区整体综合实力不强，但有很大的发展潜力，新型城镇化的推进，应该切合地方实际，循序渐进；开发一片，建设一片；投资一项，受益一项。把地方潜力慢慢挖掘出来，这样才能使贫困地区的新型城镇化建设走上可持续发展道路，使农村经济保持良性循环，有效提高农民的生活水平，让农民真正享受到改革开放带来的现代化发展成果。

参考文献：

[1]盛广耀.新型城镇化理论初探[J].学习与实践，2013（2）.

[2]文晓波.城镇化进程中的失地农民权益保护研究[D].重庆：重庆大学，2007.

[3]中国因自然灾害每年损失经济2000多亿[EB/OL].[2016-

02-07].http：//news.sohu.com/2009511/n263888422.shtml.

[4]马克思主义基本原理概论[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]马克思主义哲学[M].北京：高等教育出版社，人民教育出版社，2013.