经济新常态下我国社会保障制度改革探究

谭宗梅

摘 要：新常态是当前我国经济社会发展的阶段性特征。经济新常态下我国社会保障建设也面临“新常态”。为了适应经济发展新常态，必须深化社会保障制度改革，着力破解影响社会保障持续健康发展的制约因素，积极推动社会保障运行的规范化、科学化水平。

关键词：经济新常态；社会保障制度；改革

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0010-02

新常态一词早在2009年就已经出现，国外经济学家用它来形容2008年全球性金融危机后世界各国经济增长速度放缓的状态。2014年习近平总书记在河南省考察时首次用新常态来描述当前我国经济发展的阶段性特征，并强调要“适应新常态”，在战略上保持对我国经济增长速度放缓的平常心态。这对我们正确认识当前和今后较长一段时期内的经济发展新形势具有重要意义。在经济发展新常态背景下，我国社会保障制度也面临“新常态”，必须对其深化改革，才能使其适应经济新常态这个“大逻辑”。

一、新常态下我国经济发展的“新状态”

1.经济增长速度平缓回落，但并未引发整体性通缩。2008年爆发了全球性金融危机，导致之前一直维持在平均10%增速的我国GDP开始平缓回落，如2008年增速为9.63%，2009年增速为9.21%，2010年增速为10.45%，2011增速为9.3%，2012年增速为7.65%，2013年增速为7.67%，2014年增速为7.4%，2015年增速为6.9%。从以上数据可以看出，2008年以后，我国GDP增速整体上保持了稳定增长态势，而且增速平缓回落的趋势非常明显，除了2010年增速达到10%以上，其他几年都在10%以下，有专家预估2016年增速可能降至6.6%。而就CPI涨幅情况来讲，国家统计局数据显示，2008-2015年分别为：5.9%、-0.7%、3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%。从数据来看，2015年全年CPI涨幅创下自2009年负增长以来6年新低。经济学家预计，2016年我国物价仍将保持低位走势，全年CPI涨幅可能在1.6%左右。数据表明，2011年以来我国CPI涨幅一直保持在3%以下的低位，这说明我国居民消费价格指数浮动性较小。由于GDP增速平缓回落，以及CPI指数浮动较小，这使得自2008年以来我国经济并未出现整体性通缩现象，从而为国民经济发展的恢复创造了有利条件。

2.就业形势持续稳中向好，第三产业对经济的拉动效应强劲。2008年以来，由于我国经济增速的快速回落，出口出现了负增长，大量农民工返乡，经济面临“硬着陆”风险。为应对这一困局，中央政府实施了以4万亿投资为核心的一系列宏观调控政策，使我国整体的就业形势没有出现恶化，劳动力需求持续略大于劳动力供给。从岗位空缺和求职人数的比率来看，2008年为2.61：1，2009年为3.53：1，2010年为2.92：1，此后几年一直维持在2：1的水平，岗位空缺总体上略大于求职人数，这表明我国整体的就业形势持续稳中向好。与此同时，我国第三产业发展迅速，对经济的拉动效应日益明显，占GDP的比重以及对GDP的贡献率不断提升，成为吸纳就业的主力。如2013年我国第三产业占GDP的比重达到46.1%，对GDP的贡献额达3.17万亿美元，首次超过第二产业。2014年第三产业占GDP的比重更是达到49.3%。特别是现代物流、金融保险、文化产业、创意经济、科技服务、信息咨询等行业表现十分强劲，经济效益持续可观，提供了大量的就业岗位，对经济的拉动效应更加凸显。

3.金融信贷行业运营质量良好，但潜在风险持续增大。金融信贷业在我国起步比较晚，起点非常低，但因受行政宏观调控的影响，发展速度很快。我国加入WTO以来，政府逐步放宽了金融信贷业的具体运行环节的管制，银行业、证券业、保险业、信托业等行业逐步走向规模化、产业化、规范化，运行态势日益加强，运营质量逐步提高，在调节国民经济、助推产业拓展、均衡财政收支等方面发挥了积极的效用。虽然受全球性金融危机的影响，自2008年以来我国金融业对外投资总额和频度都呈短期下降趋势，但是由于我国经济的平稳发展，无论对外还是对内的金融信贷业务从2010年起就已经进入恢复提速期，运营质量也逐步提升。就人民币存贷款的M2来看，2010年增长率约为7.9%，2011年增长率为10.4%，2012年增长率为19.3%，2013年增长率为19.1%，2014年增长率为17.1%，2015年增长率为13.3%。这些年人民币存贷款的M2增长率数据表明，我国金融信贷业整体运营态势平稳。正因为金融信贷业运营质量良好，才使企业的财务经营有了稳定性保障。特别是在资产购置、资本融通、现金流量、利润分配等重要指标上，信贷不良率得到了有效控制。但是，即便如此，“由于投资过于集中、资产负债率过高、经营成本激增，我国金融信贷运作的潜在风险也在持续上扬。”[1]因此，这种潜在风险持续增大的趋势，也提醒我们，在金融信贷具体运营方面要注重多元化投资，多投资在国内运营良好的第三产业上。

二、经济新常态下我国社会保障建设面临的“新常态”

1.经济结构调整和优化升级导致困难企业参保缴费能力下降。经济结构调整和优化必然会给部分困难企业带来不利。当前，我国经济结构长期以来积累的矛盾和问题集中暴露出来，部分企业生产经营困难，具体表现在部分行业由于产能过剩而出现大面积亏损，一些规模以上工业企业经营成本上升、销售和利润下降；一些高能耗、低成本回报的企业面临破产重组；中小企业融资困难，资金需求得不到满足，运营条件差。因为企业生产经营困难，所以其替职工参保缴费能力明显下降，难以保证其参保缴费的持续性和稳定性。“据统计，2013年职工基本养老保险中断缴费人数达3 064万人，比上年增长12.7%，中断缴费人数的增速高于参保人数增速的7.1个百分点。”[2]随着我国经济下行压力增大，将会有更多产能过剩的企业在结构调整和优化升级中面临破产重组，这些企业的职工可能脱保和断保的现象还会持续发生。

2.经济增长速度放缓导致政府对社会保障的资金投入难以增长。前些年，由于我国经济的快速发展，国家的财政实力变得强大，政府投入到社会保障等民生事业上的钱也增多了。如城乡居民养老保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障等方面的制度建设进展顺利，这都是以殷实的国家财力为基础的。但是由于我国经济增速放缓，政府公共财政收入的增速也随之下降，财政部相关数据显示，“2015年全国一般公共财政收入152 217亿元，同口径增长5.8%，比上年回落2.8个百分点。5.8%不仅创下了1988年以来我国财政收入的最低增速，也低于同期GDP增幅6.9%的水平。”[3]由于经济增长方式的调整，地方政府不像前些年那样“不差钱”了，加上我国社会保障制度建设仍处于起步阶段，因为福利刚性使现有待遇水平难以下调，资金投入远未到位，政府社会保障支出压力持续增大。而且，民生事业涉及面很广泛，政府财政支出不仅要加大社会保障投入，还要考虑其他民生事业的投入。由此可见，我国经济增长速度放缓的现实情况，直接影响到政府对社会保障投入的增长。

3.人口老龄化加速和医疗消费水平提高导致养老、医疗的支出压力增大。我国城镇职工的基本养老保险待遇已经连续10年提高，但因尚未建立起待遇正常调整机制，使得待遇调整全靠政府定夺，很难做到精算平衡，从而造成了多个省份基本养老保险基金出现严重的收不抵支现象。如在2014年，全国31个省份，如果扣除当期财政补贴，只有8个省的养老金征缴收入大于支出，还有23个省出现了收不抵支的状况。除了当期养老金收支压力以外，随着我国人口老龄化加速，未来在养老金的收支平衡上压力将会持续增大。与此同时，随着我国医疗保险待遇水平和医疗消费水平的不断提高，医疗保险基金的支出压力也与日俱增。这些年来，我国医疗卫生费用增长迅猛，全国卫生总费用从2001年的5 026亿元增长到2014年的35 378.9亿元，人均卫生总费用从2001年394元增长到2014年的2 586.5元。医疗消费水平提高得如此之快，一方面加重了民众的医疗支出负担，另一方面也给医疗保险基金的收支平衡造成巨大压力。如2013年城镇居民医保、城镇职工医保、新型农村合作医疗政策范围内住院费用支出比例分别为66.7%、81.9%、75%，甚至部分地区的支出比例高达95%以上。当然，如果国家财力充裕，能够承担得起日益提高的全民医疗消费水平的话，这对民众来说显然是好事，但从当前我国的经济发展状况来看，要持续达到如上水平确实很艰难。因此，考虑我国人口老龄化加速和医疗消费水平不断提高的趋势，必须加快建立养老金和医疗保险基金收支可持续发展的制度。

4.现行社会保障制度的“碎片化”困境使公平性问题更加凸显。过去，针对不同群体设计制定出不同的社会保障制度，使公平性问题日益凸显，虽然这些年进行了相关制度改革，但改革毕竟不可能一蹴而就，不同人群不同制度的局面还会持续一段时间。城乡有别、部门有异的社会保障制度显然不符合社会主义公平正义的内在要求。既然社会保险是国家提供给公民的基本保障水平的制度安排，那么保障标准就不能有地区间、人群间、行业间的差异。由于我国的社会保障制度建设仍处于起步阶段，采取各地因地制宜，实行地方统筹、先易后难的原则，这本身就容易造成城乡差别、地区差异，这种因制度“碎片化”导致的不公平现象，在社会保障发展过程中也是不可避免的，但必须逐步通过深化制度改革来加以解决。要解决社会保障制度的公平性问题，应该加快建立覆盖全民的统一的基本保障制度，无论民众是何身份、来自何地区，都能够享有同等标准的基本保障。在享有基本保障方面人人平等的基础上，还要建立能够满足不同民众群体需求的补充社会保险制度，民众可以根据个人能力自主选择缴费，从而实现权利和义务的对称。就医疗保险来讲，必须着力整合城乡医疗保险管理体制，加快推进统筹城乡的医保制度，逐步实现城乡医疗保障待遇的公平。

三、适应经济发展新常态，深化社会保障制度改革的路径选择

1.加强部门分管和协作制度建设，提升社保专项资金的单独运作效能。要想使社会保障制度适应经济发展新常态，首要的问题是要整合现有行政资源，提高相关部门工作效率，加强部门分管和协作的交互制度建设，这有利于提升社会保障专项资金的单独运作效能，从而降低社会保障资金的消耗率和闲置率。如就医疗保险药品和器材的采购及销售来讲，应该实行政府定价和市场浮动价格相结合，以市场浮动价格为主的价格模式，并单独设立有行政执法权的主管部门，专门负责对各类药品和器材进行成本调查、价格监管及违法查处等。与此同时，还要建立和工商行政管理部门协作同步的监管制度，实时对药品和器材的市场动态进行监督，对那些哄抬价格、恶性竞争、垄断资源的药品和器材商家依法进行严厉打击。此外，必须进一步完善各类社会保险的招标竞价制度，对招标竞价推行全面监管制度，使竞标模式在政府部门监管和市场运作相互作用下更加公平灵活、公开透明，对那些暗箱操作的非法招标行为实行严厉惩处，确保社会保险招投标市场的健康发展。

2.优化养老、医疗保险基金的统账结合制度，实现基金收支平衡。早在20世纪90年代初期，我国就开始实行职工养老保险社会统筹与个人账户相结合的制度。2000年政府又明确规定要做实个人账户，自此之后个人账户资金实行单独积累而不再纳入统筹基金。近年来，由于很多省份统筹基金收不抵支，为保证当期养老金发放，有的地方不得不动用了已经做实的个人账户资金。因为职工基本养老保险从“现收现付”向“统账结合”转变过程中存在的巨额资金缺口尚未得到有效解决，养老金统筹基金的收支压力持续增大，加上现有缴费水平又难以提高，所以导致各地做实个人账户也面临巨大困难。为解决这一制度困境，十八届三中全会明确提出要“完善养老保险个人账户”，建议不再要求做实养老保险个人账户，实行名义账户制度，提高个人账户的记账利率，建立健全多缴多得的激励机制。同样，对医疗保险缴费划入个人账户的比例也必须进行调整，防止个人账户划入过多而形成沉淀，进一步降低了统筹基金的支付能力，难以维持收支平衡。因此，必须优化养老、医疗保险基金的统账结合制度，合理减少划入个人账户的资金，并放宽政策规定的支付范围，以便解决好基金收支平衡问题。

3.改革定点准入审批制度，加强对基金管理和保值增值的动态化核查。在我国社会保障制度建立初期，定点准入审批制度发挥了重要的行业规范引导作用。但随着社会保障逐步放宽到市场化运作之后，定点准入审批统筹制度由于缺乏灵活机动性而很难有效发挥作用。由此，必须对定点准入审批制度进行改革，加大建立城乡统筹的一体化合作医疗点力度，还可以适当降低城市的定点医疗点密度，以解决城乡统筹中资源不足的问题。与此同时，要着力加强对社会保障基金管理和保值增值的动态化核查，特别是在养老、医疗保险方面，要规范费用结算和保障服务，取消行政审批制，实行备案制，以便于参保人员的自主选择。

4.完善社保联网“精算”数字化管理制度，提高社保运作的科学化水平。联网“精算”数字化管理是提高社会保障运作效率的有效途径。当前各统筹地区联网“精算”数字化管理制度尚未完善，使社会保障运作效率不高、全覆盖不足。缺乏科学的联网“精算”，就会影响养老、医疗等基本保险制度的运作实效，还会影响各类社会福利和救助的有效配置。联网“精算”是依赖计算机互联网实行集约化操作，具有高效性和智能化优势，能够对收入增长、参保人年龄结构和健康状况、人口寿命、地方疾病谱以及与社保费用相关的各项统计数据实行准确管理，能够有效提高社会保障管理的规范化、科学化水平。而且，还可以通过合理引入商业保险经营模式，扩大社会福利发放和救助提供的覆盖面，使凡属符合救助条件的民众都能感受到社会保障制度的公平性。

参考文献：

[1]张占斌，周跃辉.关于中国经济新常态若干问题的解析与思考[J].经济体制改革，2015（1）.

[2]乌日图.新常态下社保改革取向[EB/OL].[2016-02-02]（2015-

02-02）.http：//society.people.com.cn/n/2015/0202/c136657-

26491798.html.

[3]财政收入增速下降，突破心理底线？[N].北京青年报，2016-02-02.