高校基建风险防范与细化管理

刘思雨 周萌

[摘 要] 近年来，社会各方面高速发展，中国高校改革也进入了新的阶段，高校基本建设规模也逐渐增大。在社会经济的高速发展的大背景下，高校基建工作受到来自各方面因素的影响，给高校基建带来了严重的不稳定性和复杂性，导致高校基建存在一定的风险。面对这样的外部环境，高校基建财务管理风险也逐渐凸显。目前，我国高校基建财务管理工作面临着筹资风险、投资风险、管理风险和总体收支失衡风险等。因此，文章主要针对现在高校的基建财务管理中表现出来的系列弊端做了研析，给出了全新的财务管理理念，希望对高校基建的健康发展起到积极作用。

[关键词] 高校；基本建设；财务；风险；管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 020

[中图分类号] F475 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）07- 0044- 04

近年来，随着我国高等教育事业的快速发展，高校基建规模迅速扩大，高校基建财务管理方面的问题也不断暴露。高校基建项目普遍具有资金使用大，建设周期较长，政策性强，管理复杂等特点，再者，其非经营的性质以及特殊的资金来源，会大大影响资金的使用情况，降低使用率、学校没有着重关注投资的效益，对于基建情况的考核相关机构使用的指标达不到科学化和标准化，各个环节之间的监管督促有待加强。此外，基建会计与事业单位会计相分离，基建会计作为单独的会计主体进行核算一直是各高校的会计处理方法， 事业账不能全面反映财政对基建的投入情况也是一直存在的问题，对于基本建设过程中出现的损失浪费、超预算等问题难以做到有效预防，自2012年12月，财政部发布了新修订的《高等学校财务制度》 ，从制度上明确了基建账务数据要定期并入会计“大账”。这一举措也表明国家对于高校基建管理越来越重视。

1 高校基建财务管理概述

一般情况下，高校基本建设简称为高校基建，其最主要的工作内容就是负责与高校基本建设工程相关的财务管理工作。具体来说主要包括高校基本建设工程拨款、支付、结算；编制高校基本建设财务收支计划；主动参与高校基本建设的预算、审核、工程项目验收、合同签订、决算；制定高校基本建设财务管理制度、监督工程项目合同执行及其他相关基建财务工作等。从当前我国高校基建财务管理工作的主要内容来说，高校基建财务管理工作主要有以下几方面特点：

首先，高校基建资金压力较大。在社会的快速进步与发展的大背景下，学校自身具备的软硬件等相关配套设施不能符合学校的发展速度和学生教师的使用要求，但是从当前高校基建规划投入来看，很多高校的基建工程动辄就上亿，甚至是十几亿的巨大投资。我国高校基建项目资金来源主要是国家财政拨款、学校自筹资金和商业贷款。其中，国家财政拨款和高校自筹资金有限，在大量资金的要求下，高校基建财务工作面临的压力和风险可见一斑。

其次，高校基建财务管理周期较长。从目前我国高校基建项目的整体规划来看，为了达到预定目标，很多高校都对基建采取阶段性规划。但是基建项目受到客观条件限制，通常情况下，大部分高校基建财务管理工作的周期较长，3-5年不等，有些甚至更长。

再次，高校基建财务管理专业性较强。基建就是固定资产的再生产，是当前社会一个相对特殊的物质生产领域，其活动面广泛、投资较大、建设周期长，这对高校财务管理工作人员的专业素质和执行能力要求较高。财务人员除了要掌握基本的基建财务管理、会计核算知识，还要不断扩充自身的知识结构，积极学习工程项目编制预算、基建程序、经济与法律、计算机信息管理等知识，全面提高自身的综合素质。

2 高校基建财务管理现状

改革开放以来，为了更好地推动高校在市场经济环境中健康、可持续发展，教育体制改革不断深入，国家给予了高校更多的财务自主管理权力，从而使得高校的资金管理模式更为灵活，同时，亦是变得更为复杂。任何单位只要是涉及到了财务活动就会存在一定的财务风险，在多元化筹资模式下的高校基建财务管理活动亦是无法回避这个问题。这些改革尽管为高校筹集到了更多的办学资金，但是，亦是引发了高校更多的财务风险，致使高校的财务管理面临着巨大的管理压力。

在传统财务管理理念的影响下，高校的管理者以及基建相关财务人员缺乏必要的财务风险管理意识。其在资金的开源与节流上往往采取粗放式的管理模式，以至于很多潜在的财务风险难以被及时地发现，从而无法得到有效解决。例如，随着高校规模的不断扩大，其对资金的需求量与日俱增，为了获取更多的办学资金，高校不断开拓筹资途径，并借助项目投资为高校获取经济效益，但是，这些活动中都存在着巨大的财务风险，如果执行者不能及时地采取有效的防控措施，势必会将高校带入到巨大的财务风险当中。

高校基建财务管理缺少风险管理责任人。由于部分高校由于缺乏完善的经济责任制度，经常出现风险管理者“权责不明”问题。即使在经济责任制度较为完善的高校，也会因为制度执行不严或者管理不善导致这一问题的出现。另外，高校的法人治理结构有待完善，以至于经济责任体系缺乏很多必要的管理层面。例如，在高校的财务活动执行过程中，由于缺乏严格的行为约束机制以及资金管理激励机制，当决策失误或者执行不力时，管理者便会相互推诿，从而导致风险管理责任人无法确定，进而影响到高校的财务风险管理质量。

再次，高校基建财务风险内控机制有待完善。在高校基建财务管理活动中，常常存在预算管理缺乏有效的约束力、完善的预算编制等。导致这些问题产生的一个重要原因就是高校基建财务内部审计监督职能并没有得到有效发挥。内部审计岗位缺乏独立性以及财务审计人员综合素质有待加强是造成高校内部审计监督不到位的重要原因。除此之外，部分高校还存在着财务信息披露时间滞后以及透明度较低等问题。

3 高校基建财务管理存在的主要问题

3.1 高校规模不断扩大，基建项目增加，资金匮乏

乏为了更好地推动产业结构优化，提供更多的社会主义建设人才，全国各大高校连年扩招，因此全国各大高校不断增加基建项目，扩大学校规模，使得高校对教学资源的需求量逐渐大幅度增加。然而，作为高校资金的重要来源，财政拨款则是在诸多因素的影响下，很难满足高校的资金需求。尤其是普通高校，更是面临着严重的资金问题。资金问题使得高校不断增加银行贷款额度，因此为高校的未来发展埋下了巨大的潜在财务风险。

3.2 高校的法人权利未能充分发挥作用

高校因为高校管理体制的改革拥有了独立的法人资格，与此同时，在一定程度上学校拥有了部分办学自主权，例如，高校基建经费的自主使用以及学校发展规划的制定等。但是，高校的自主权是相对的，在基建财务管理方面，高校同时具备财务和财政的双重主体身份。后者使得政府对其具有宏观调控的权力。这些都使得高校在权利和责任上并不对称，从而致使高校与政府构成了实际的委托—代理关系。由于法人结构缺乏完善性，高校的内部责任人缺乏必要的责任意识，进而对高校资源利用率地以及贷款额度高并不十分关注，从而将高校带入到高度的基建财务风险中。

3.3 政府对高校基建财务监督不到位

“预算软约束”在高校的财务管理中明确体现，这使得高校的基建财务风险能够由政府“买单”，从而导致了高校的权力和责任明显不对称。这种缺乏必要约束力的情况下，高校领导的道德风险出现率便会大幅度增加，为了个人政绩以及高校间的实力攀比，部分高校无视自身的发展需求，过分地增加贷款额度，以至于高校的资金使用效率低，造成高校基建财务风险过大。高校的预算执行工作一直都是在政府的监督下进行的，但是，由于相应的监督机制缺乏完善性，以至于监管人员获取的高校财务信息存在一定的滞后性以及不对称性，从而导致高校的很多执行情况都不符合政府的管理要求，但是，却并没有得到有效监管。由于监管的不到位，导致高校巨额的债务无法落实到实际的责任人头上。这在一定程度上促使高校的负责人更加轻视财务风险管理，从而加大了高校的财务风险系数。

3.4 高校缺乏自筹资金能力

当前，高校的资金来源主要包括财政拨款、上级补助、经营收入等。其中，高校的资金自筹能力主要体现在社会捐助资金的获取能力。在国家关于高校的政策影响下，多数的高校管理者缺乏必要的资金自筹意识。从而导致高校的管理者过分地依赖国家的财政拨款以及事业收入，但是，这两种筹资额的增加幅度却是越来越无法满足高校的资金需求。被动的筹资模式，很容易导致高校的资金断裂，进而影响到高校基本建设顺利进行，最终影响高校的健康发展。

4 高校基建财务风险管控措施优化

4.1 对筹资体制进行完善，适当加大财政拨款

当前，高校基建仍然是以财政拨款作为主要的筹资方式，除此之外，银行贷款以及学费收入亦是两个重要的筹资途径。但是，在教学规模以及偿还效力的制约下，高校的这两类筹资途径的可扩展性并不理想。当前高校最具潜力的筹资渠道只能是社会捐助。因此，政府应该结合高校的筹资现状，充分利用政策制定优势，有效地推动社会各界对高校的资金支持。例如，利用税收优惠政策，鼓励企业对高校进行资金捐助或者开展各类公益活动为高校募集办学资金等等。首先，高校的综合实力提高后，自然而然就会吸引更多的投资者或者社会捐助者对高校进行资金支持。作为财政拨款以外最为重要的筹资方式，社会筹资对促进高校可持续发展具有重要的推动意义。因此，高校应该将原来的被动接受模式彻底转变，主动打通各种社会资金的来源渠道。其次，校企合作亦是实现高校增收的重要方式。高校本身具备高水平的科研成果，其能够在校企合作过程中转化为社会以及经济效益，进而为高校的“教学研”健康发展提供强大的资金动力。

4.2 确保基建经费能够高效利用

系统而完善的支出评价能够有效地确保政府的教育拨款使用率大幅度增加，并促使高校的管理者养成专款专用以及资源优质利用等资金管理意识。当前，我国政府已经初步构建了高校的经费监管体制，这对高校专项基建资金的设计质量提高具有重要的推动意义。不仅能够有效地对高校基建财务风险进行合理控制，还能够促使高校从管理水平提高以及教学质量加强等方面进行高校间的公平竞争，从而推动国内高校的健康、可持续发展。

4.3 财务管理专业化，风险预警专业化

在专业的则务管理制度的基础上，高校基建则务管理可以实现专业化的发展变化，而要确保高校基建则务管理工作专业化的效果体现到高校基建则务风险管理工作当，就需要更加完善的高校基建则务风险预警机制、高校基建项目可行性审核机制、高校基建项目风险评估机制和高校基建项目变更机制的辅助这四大运行机制关注的是高校基建则务管理风险本身，四大机制联合运作的目标就是将一切风险尽早识别、尽早控制。所谓高校基建则务风险预警机制，主要是指一套可以有效帮助高校基建则务管理人员识别高校基建财务风险的风险预警机制。风险预警机制是由一系列的高校基建项目则务风险指标组成，包括项目的整体负债率、项目的资金流转率、项目的建设指标如期完成率等。具体说，当项目的整体负债率超过项目投资计划的75%，项目的财务管理风险预警机制就应当快速启动；当项目的单笔资金投入后的项目施工启动时，即慢于48个小时，项目的财务管理风险预警机制就应当快速启动；当项目的连续三个建设指标没有如期完成，项目的财务管理风险预警机制就应当快速启动。

4.4 对高校的贷款管理制度进行完善，降低基建财务风险

高校基建工程关系到高校的发展壮大，但是财政拨款和社会筹资有限，高校需要借助银行的帮助才能顺利完成基建工程。因此，高校在进行银行贷款前，要对自身的偿还能力进行科学精准的分析和评估，并且根据自身的贷款偿还能力以及高校的发展情况制定出合理的贷款额度，从而有效地避免贷款风险出现。高校在获取贷款之后，要严格遵循“专款专用”的执行规则。并且，在贷款的使用过程中，要对贷款责任人进行明确规定，从而有效地增加贷款责任人的风险防控意识以及责任意识，进而对高校的财务风险进行合理控制。贷款管理机构需要对贷款的事前、事中以及事后的管理工作进行全面负责。其中，事前管理主要涉及贷款项目的可行性分析、偿还能力分析以及规模合理性分析等。事中控制主要涉及贷款使用安排设定等。事后控制主要涉及贷款使用情况的监督管理等。

4.5 对高校基建财务管理制度进行完善

完善高校基建财务管理，落实经济责任制度。首先，高校的管理者要制定科学的预算指标，并将预算指标细分成若干个任务指标。然后，将细分后的任务分配给相应的责任人。最后，借助科学、合理的指标完成质量评价系统对相应的负责人进行奖惩。学校应该成立董事会，在对工作进行监管时，引入企业的相关模式，使校委会等承担起财务决策的责任，进一步科学地对一应风险进行监测控制。构建系统而完善的多层面高校经济责任制度，能够有效地落实财务责任，进而对财务风险进行有效控制。另外，针对预算还要创建全面的管理模式。这种管理不应该仅仅指向学校经济活动的预算制定方面，也要发挥评测以及管理不同机构有关预算活动的过程和结果，保证管理的严格性和全面性。在这方面，学校应该聘用执行能力高超并专业的人才，针对学校的预算进行精准的监管以及评估。另外针对学校的预算情况进行管理的系统要保证管理的广泛性和全面性，尽量涵盖学校的一切经济活动。要实现学校中相关部门间的积极合作，使其共同进行预算的评估以及管理。

4.6 政府需要强化对高校基建财务管理监督

普遍情况下高等院校的所有权归国家政府所有，对学校经济运作国家具有合法的监督管理的权利。然而现在，国家在这方面的监督管理机制并不完善，而且，存在获得的信息不对称等问题。想要保证一应弊端的有效解决，国家政府在对其进行监管时，要格外注重相关法规的完善和优化，从而有效地提高高校在科学合理的监督管理环境中的运作的独立性和高效性。具体措施主要包括：构建完善的高校基建财务监督系统，重点对高校的基建财务活动进行监督、管理；指派监管水准较高的工作人员对学校的经济运作情况进行科学精准的监管，如此能够在很大程度上提高学校的财务监管人员的风险规避观念，并培养较强的责任观念，进而在财务监管的过程中，严格地自我约束。政府应该认清楚自身的角色分配，不应该再担当控制者角色，而是要真正地向服务者角色转变。只有这样，才能够促使高校遵循市场经济环境下的发展规律，并实现自身的健康、可持续发展。因此，政府要彻底改变对高校的预算软约束模式，真正地对高校的预算约束进行强化。高校不断扩招以及扩建的过程中，政府获得了政策性收益，但是，其却要为高校的过度贷款“买单”。同时，这种政策性推动措施不仅不能够有效地推动高校的可持续发展，还会使其陷入到严重的财务风险中。另外，高校贷款审核机制的不完善性导致在高校贷款以及还款过程中，国家遭受了巨大的经济损失。因此，我国政府应该在全国范围内积极构建系统、完善的高校贷款审核机制，对高校贷款条件以及贷款额度根据高校的实际发展情况进行严格限定，从而促使高校的银行贷款更为科学、合理。针对贷款，除了要严格审查核对相关条件，政府还要严格监管资金的使用状况，再出现不当状况时要加大惩处力度，从而有效地降低高校的银行贷款风险，最大程度地降低国家的资金流失量。

4.7 提高基建财务人员的职业素养

高校基建涉及金额巨人，许多项目的投资动辄上亿元，多则数十亿元。因此，它是一项原则性很强又繁重复杂的工作，基建会计管理承担着巨大的责任和沉重的压力。所以要保证相关工作人员较高的能力水准，主要包括职业道德水平和业务能力水平两方面。基建相关单位要找到本质问题，在工作人员的聘用上，一定要对其专业能力、道德作风以及整体的综合素质做出严格要求；除此之外，针对在职工作人员要完善进修工作，通过职后培训等手段使其专业能力和整体素质都得到提高，使他们对各个工作环节的相关知识了如指掌。只有达到如上要求，基建财务的工作质量才有望提高。此外，相关法律法规认识和知识对会计人员也非常重要，只有掌握了健全的法律知识，尊法守法，提高办事和执法水平，才能够坚决抵制腐朽思想的侵袭。

5 总 结

根据现在中国高校基本建设，财务方面的管理状况可以得知，导致风险出现的因素有多种，一般涵盖主管和客观两方面，同时也存在认识不足和管理不到位的情况。所以对其财务进行管理时需要克服重重困难，加强相关人员的能力培养，加大基建财务管理监督管理等，这些手段都可以大大减少基建财务的系列风险。此外，政府也需要加大对高校基建财务的监督力度，保证财政拨款得到有效利用。

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