推进县级绩效预算管理改革的困难及对策

潘迎喜　董素　李东阳

摘 要：目前，县级财力非常紧张与大量资金结余并存，部门资金需求很急与支出进度缓慢并存，严重影响了财政资金效益的发挥，迫切需要通过强化绩效理念、完善管理方法进行解决。本文从改革现行预算管理的必要性入题，揭示了县级在推进改革中面临的困难，明确了加快推进改革的对策及建议。

关键词：县级财政；绩效；改革

中图分类号： F810.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）24-60-2

1 改革的必要性分析

1.1 解决预算管理问题的最佳选择

近年来，县级推行了部门预算改革，实行了部门预算、综合预算、零基预算、项目预算、早编细编预算，管理模式不断规范。但随着形势的发展变化，现行预算管理模式也产生了基数固化、资金难以统筹、项目安排散碎、项目绩效不高等问题，导致县级财力非常紧张与大量资金结余并存，部门资金需求很急与支出进度缓慢并存，严重影响了资金效益的发挥，也要求通过改革、强化绩效理念、完善管理方法来解决。

1.2 保证部门履行职责和提高效能的需要

实施绩效预算改革后，首先看部门法定职责是什么，职责下面有几项具体的活动，活动在中期内是固定的，部门内部的每个单位要从部门基本职责和工作活动中找到自己的定位和应做的事情，如果要做的事情没有对应的职责和活动，就不能做，财政就不能安排资金预算。因此，绩效预算改革对于加强部门工作绩效管理，实现部门工作目标是一个强有力的手段。

1.3 缓解当前财政收支矛盾的有效途径

目前，从全国层面看，我国经济正处在增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”特殊阶段。从县域层面看，经济基础还较为薄弱，在国家保持现行宏观经济政策的大背景下，今后几年财政收入将会继续保持在低位运行态势。所以，强化绩效导向，努力节支增效，成为积极应对当前财政严峻形势的现实可行的重要路径。

1.4 落实中央和新预算法的要求

党的十八大提出了“要推进政府绩效管理”的理念；十八届三中全会将“提高绩效”作为建立“现代财政制度”的重要内容，深化财税改革的很多举措都体现了提升支出绩效这个重要目标；新预算法将“讲求绩效”作为基本原则之一，规定了绩效评价是政府和预算部门（单位）的法定责任，确立了预算分配的绩效依据和预算草案应附有绩效目标的制度；河北省人民政府2014年印发的《关于深化绩效预算管理改革的意见》，明确提出支出必问效，无效必问责。以上表明，推进绩效预算管理改革已成为当前和今后一个时期深化财政改革的重要内容。

2 推进改革面临的困难

2.1 绩效理念尚未全面牢固树立

受惯性思维影响，县级部门（单位）领导或一般工作人员对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩效管理和评价的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用效果与己责任不大，接受绩效管理理念尚需时日。

2.2 改革依赖的基础工作比较薄弱

主要体现在：①部门预算改革尚未深入开展，普遍存在编制范围不完整、编制方法简单、编制内容过粗问题。②项目预算管理模式影响改革实施。现行的管理模式下大多项目不能按期实施，大量项目资金滞压沉淀严重，造成支出进度缓慢，财政资金的使用效益得不到充分发挥。③财务管理有待于进一步加强。

2.3 根据部门职责、工作活动确定预算项目可能会加剧财政收支矛盾

在推进改革中，部门可能会根据实现部门职责等原由提出更多的资金要求，这样将会打破原有的资金安排模式，在财力本来就十分紧张的情况下，进一步加大财政收支矛盾。

2.4 省市制定的绩效评价指标体系在应用过程中可能会出现脱节问题

根据职责分工，制定绩效评价指标体系工作由省级负责，县级只是参照执行。由于各县情况千差万别，很难制定出一套满足各方需要科学、合理的绩效评价指标体系，必然影响绩效评价结果的公正、合理。

2.5 缺乏完善的人才培养机制，干部队伍建设滞后

预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，县级能全面掌握这些知识的人员较少。财政部门、预算单位虽了解项目业务，中介机构虽了解财务知识，但在其他方面仍有不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此急需建立一支稳定的、专业化管理队伍。

3 推进改革的对策和建议

3.1 取得政府层面的支持是推进改革的关键

从全国一些较早开展预算绩效管理的地区实践来看，地方党政一把手重视并亲自带头协调是改革得以深入推进的前提。目前从政府领导层面看，绩效理念正在逐步增强，我们要抓住这个有利时机加快制度创新和建设，除了要建立地方政府层面上的制度规定外，每一项绩效管理工作都要建立相应的制度，形成制度体系。只有通过这种强大的外在制度压力才能有效遏制住部门单位“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，规范各方参与绩效管理的行为。

3.2 强化预算管理是推进改革的基础

3.2.1 完善部门预算编审管理

在预算编制中，要按照政府收入分类范围，实行“全口径”收入预算管理，将预算内外所有收入全部纳入政府预算管理，将上级提前通知下达的一般性转移支付、专项转移支付收入全部编入政府预算和相关部门预算，部门支出预算要统筹各类收入，按基本支出、项目支出分别编制，保证预算编制的完整性、准确性。实现部门预算编制的全覆盖，做到一个部门一本预算，规范预算编制程序，保证合法合规。

3.2.2 规范项目预算管理

按照绩效预算管理要求，各部门申报的预算项目必须在部门职责和工作活动的框架下编列，预算编制中所有预算项目全部从项目库中（按照编制三年滚动预算的要求，项目库全年开放，项目可随时入库）提取，未进入项目库的不得安排预算。同时，按照新《预算法》必须在编制预算时完成立项、绩效评价等程序，并列入项目库管理，否则不能在当年组织实施。项目主管部门要及早谋划、早作安排，编实编细项目预算，提高编制质量，在充分论证的基础上搞好绩效评价，并纳入项目库管理，确保预算一旦批复，资金就能使用。

3.2.3 加强财政支出管理

一是强化预算约束刚性。严格遵守新《预算法》；规范预算变更调整，按年初预算确定的科目执行，不同预算科目、预算级次或项目间预算资金不得随意调剂使用，确需调整的，按照国务院财政部门的规定办理。二是切实加快预算支出进度，降低全年结转结余率。三是强化支出责任，财政部门要加大对部门支出进度的督导，及时审核拨付或下达资金。对年内无法达到预期进度的项目资金，调减年度预算额度。建立定期收回机制，对年末无特殊理由的部门结转、结余资金，要坚决收回。四是强化资金使用绩效，要把提高资金效益作为加快财政支出进度的落脚点。

3.3 实施有效评价

一要建立绩效监督检查机制。加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查，客观反映预算绩效管理和财政支出绩效存在的问题并予以通报，督促部门整改。二要建立预算绩效评价结果反馈和应用制度。将绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善制度，改进措施，提高管理水平，同时将绩效评价结果作为以后安排年度预算的重要依据。三要建立绩效评价信息公开发布制度。按照建立现代财政制度的要求，大力推进预算信息公开、广泛接受社会各界监督是促进改革顺利推进的必要措施。四要建立绩效问责机制。本着“谁用款、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责。

3.4 加强内部科室职能调整和队伍建设

一要改革传统的管理方式。调整财政内部科室职能，按照省市的机构设置情况，对各业务科室的职责进行梳理和调整，确定“对资金进行切块，实行分口管理”的目标模式，充分调动各科室参与改革的积极性。二要完善业务培训及人才培养机制。组织开展各层次人员参加的业务培训，让其尽快了解和掌握绩效预算管理内容和实施规程，采取必要的激励措施，加强绩效管理队伍培养。

参 考 文 献

[1] 马国贤.政府绩效管理[M].复旦大学出版社，2005.

[2] 李燕，王宇龙.论绩效预算在我国实施的制度约束[J].中央财经大学学报，2005（6）：11-14.

[3] 彭锻炼，左武.推行政府绩效预算管理改革的难点与目标[J].中南财经政法大学学报，2009（6）：66-69.