浅议行政复议机构的独立性

摘 要：行政复议作为一种通过解决行政纠纷而为公民权利提供救济的制度，近年来的实践表明，其实施效果未能尽如人意，究其原因主要是行政复议机构独立性和专业化存在弊端。在所有建议对现行复议机构改革的措施中，论述最多，呼声最大，也有改革实践的，就是行政复议委员会的建立。但是复议委员会的建立并未解决上述问题，因此必须要完善立法，从体制内部探寻解决问题的方法。

关键字：行政复议机构 独立性 行政复议委员会 完善立法

行政复议制度是一种解决行政纠纷的重要法律制度。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，其特殊性在于纠纷一方当事人为握有公权力的行政机关，另一方是个人。行政纠纷在实质上是公权力与私权利的冲突，进而可能成为国家与由多数个人构成的社会的冲突。这种冲突如果得不到有效地解决，对既有法律秩序将造成重大的危害，甚至动摇国家的统治。

一.行政复议机构的独立性分析

行政复议机构是享有行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责复议案件受理、审查和裁决工作的办事机构。依据我国《行政复议法》第三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。行政复议机构不是行政主体，其不能以自己的名义对外行使职权，上下级行政复议机关的行政复议机构之间没有领导和监督关系，他们对各自所属的行政复议机关负责。作为解决行政纠纷的行政复议机构，必须具备纠纷解决机构的基本要求和标准：

（一）独立性

完善的纠纷解决机制，使其能够公正而有效的解决纠纷，纠纷解决机构必须具有独立性。只有独立的纠纷解决机构，具有相对的独立地位，解决纠纷时只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信任度和权性。纠纷解决机构的独立性，主要是指纠纷解决机构不受外来主体因素的干扰，在查清事实的基础上，依据法律，按照自己的独立意志作出判断。行政复议制度是一种审判型的第三者纠纷解决机制，具有准司法性质，要公正而有效的解决行政纠纷，必须保证行政复议机构在行使审查裁决权时，不受任何机关、团体和个人的干扰。但是，我国目前的行政复议机构却严重缺乏独立性。根据《政复议法》第3条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏相应的独立性。而作为行政复议机关，要么是被申请复议的作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关，要么是作出原具体行政行为的行政机关自己。在这样的一种格局中，履行行政复议职责的复议机构是很难有自主决定权的。目前的行政复议机构，仅仅是行政复议机关的一个内部机构，有时甚至就是作出原具体行政行为而被申请复议的行政机关的内部机构，“其自身没有自主地位可言。行政复议的决定只是由该内部机构”拟定，决定权仍然是所属的行政机关掌握，由此所得出的行政纠纷的解决结果，其公正性自然难以得到保证。

（二）专业性

具备独立性和中立性的行政复议机构，如果不能保证行政复议人员具有与其职责相适应的专业化水平，也最终无法有效的解决行政纠纷。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，对行政纠纷的解决，行政纠纷解决人员不仅需要具备专业的法律知识，而且还必须具备丰富的行政管理知识。专业性的纠纷解决机构也是现代社会职能分离的要求。现代社会职能分离，要求政府的行政管理职能与纠纷解决职能分离，实现纠纷解决职能的专门化与权威化。经过职能分离，将纠纷解决职能从一般政府职能中分离出来并专门配置给政府法制工作机构，其他政府机构不再从事纠纷解决工作，形成了有效的分工，建立了独立的纠纷解决制度。但是，我国《行政复议法》没有对行政复议机构工作人员的执业资格作出专门规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现，人员配置不规范。我国目前的许多行政复议人员都是“半路出家，没有接受过专门的法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离。”正是由于没有专业性的行政复议人员，才使得行政纠纷不能够得到有效的解决。

由上述分析可知，现行的行政复议机构设置本意是基于行政机关对于其行政行为的熟悉程度、专业程度，能够对复议事项进行准确的分析，从而能及时处理复议事项，通过行政机关内部的监督而实现解决行政纠纷的目的。但从现实角度看，正是由于这种缺乏独立性和专业性的设置，使相对人对不愿用这样的方式进行解纷。说它缺乏独立性，其一是因为行政复议案件由专门的隶属于行政机关的内部专门从事法制工作的机构来办理。复议机构没有独立的复议权， 其工作人员要完全听命于行政机构负责人的指令， 具体承办案件和拟定复议决定， 而没有最终的决定权；其二是因为这样的设置方式等于让行政机关审理自己的行为，违背了“任何人都不得成为自己案件的法官”的自然公正原则，其公正性无法得到相对人的肯定。说其缺乏专业性，不是说对行政行为不专业，而是说没有专业从事行政复议工作的人员。缺乏独立性和专业化，加之多层级、多部门的复议主体，使相对人一般不会愿意选择复议的方式，最明显的现象就是信访案件数量的增多。甚至有人将之称为“行政复议的困局”因此，对于现行的复议机构设置，必须进行改革。

二.行政复议委员会的实践

在所有建议对现行复议机构改革的措施中，论述最多，呼声最大，也有改革实践的，就是行政复议委员会的建立。2008年9月16日，国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《国法[2008]71号》），确定以北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8省市为试点单位，正式开展了行政复议委员会试点工作。文件规定，国务院试点实施行政复议委员会制度，行政复议委员会设置在行政机关内部。行政复议受理和审议权相对集中在行政复议委员会手中，其他行政机关不再接受复议申请。行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。实行委员合议制，采用准司法程序实行一次性复议。从全国来看，当前各地行政复议委员会模式大体有三种： 一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。从试点的实践效果看，凡是相对集中、体制转换比较彻底的，行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。行政复议委员会试点运行的地方，之所以出现了比较大的转机，这与行政复议委员会的新机制吸收外部力量参与案件审理，从而保证审理程序的公正性、审理决定的权威性有着密切的关系。不可否认，行政复议委员会的设立确实针对原先设置方面的不足有了一定的改进，复议案件数量上升，信访案件数量下降是其最直接的成果。

然而复议委员会的试行并能算成功，在试行过程中暴露出的问题也最能说明问题。也就是说，建立委员会的目的是为了克服现行机构设置的弊端，但是委员会的建立并没有解决这些问题。有文章指出，复议委员会设立在行政机关内部，其仍不能独立行使职权；复议委员会人员组成随意；复议听证制度不一等等问题。

1.行政复议委员会试点工作法律依据不足。

国务院法制办在2008年的通知中明确规定了开展行政复议委员会试点工作的三个指导原则，其第一个原则就是依法实施原则。该原则规定： “各试点单位要以完善行政复议体制和工作机制，切实提高行政复议工作的质量和效率为目标，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的立法精神，结合我国行政管理体制特点和行政复议工作发展趋势，积极探索，大胆创新，切实做好试点工作。”但是，很遗憾的是目前行政复议委员会试点工作并没有明确的法律依据。这一点在通知中实际上已经很明显地表明了。通知指出，完善行政复议体制、创新行政复议工作机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加快法治政府建设的重要内容，是落实十七大及其二中全会“健全党和政府主导的维护群众权益机制”的重要举措。那么，这项重要举措的依据是什么呢？ 通知中列举的是： 2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”； 2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度； 2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署； 2008年3月，温宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。由这些依据不难看出，正如通知所指出的，开展行政复议委员会试点工作，进一步健全和完善行政复议体制和工作机制，是落实党中央、国务院一系列要求的重要举措。也就是说，至今为止行政复议委员会的推行，并没有严格意义上的法律依据，而只有政策的指导。

2.行政复议委员会的模式与现行复议机构设置冲突。

在现行行政复议委员会的几种模式中，有两种模式是与现行制度明显冲突的，甚至可以说是完全颠覆了现行《行政复议法》所设定的行政复议体制。一种是全部集中模式。将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。山东省还专门出台地方性法规，赋予政府可以集中行政复议权的权限。实际上如上所述，就集中行使行政复议职权来讲，至今并没与任何法律依据。现行《行政复议法》第3条规定： “依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……”。《行政复议法实施条例》第2条规定：“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第3 条还对行政复议机关的职责作出进一步的规定。从上述规定可见，现行制度中的行政复议机关是有关行政机关，而具体办理行政复议事项的是行政复议机关负责法制工作的机构。

3.行政复议委员会模式与现行复议申请人选择管辖模式冲突。

《行政复议法》对行政复议机构的设置决定了现行行政复议的申请人选择管辖模式。《行政复议法》中规定对于非垂直领导的行政机关，可以由一级政府作为__行政复议机关，也可以由上级行政机关作为行政复议机关。至于具体由哪个机关管辖，完全基于行政复议申请人的选择，而并非强制性的。至于相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权，则分别是由《行政处罚法》和《行政许可法》所明确规定的。《行政复议法》赋予申请人管辖上的选择权，是对原有《行政复议条例》在管辖问题上的完善。对克服地方保护或者消除部门利益具有积极意义。而现行行政复议委员会模式中集中或者相对集中复议权的那种方式，则剥夺了申请人复议管辖的选择权。虽然行政复议委员会消除了原有管辖体制上的固有弊端，但是，就申请人有管辖上的选择权而言，原有体制则有其积极的一面。除了上述积极之处外，再如国务院《通知》中指出，行政复议委员会试点工作要注重实效原则，即行政复议委员会的组建要充分体现行政复议“有效、便捷、公正”的特点，增强行政复议案件办理的权威性和公信力。通过行政复议委员会的运作，努力实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。而独立或者相对独立式的行政复议委员会统一设置在一级政府，并不利于上述目标的实现。因为按照现行行政复议体制，行政相对人如果不服行政机关的具体行政行为，可以向作出具体行政行为的上级机关或者其所在政府申请复议。向作出具体行政行为的行政机关所在政府申请复议，无疑能较好地实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。再说，非独立式行政复议委员会中的那种“三集中”、“一分散”模式，去除现行体制上的冲突外，其客观上必然造成行政复议机关的“有责无权”，行政复议委员会的“有权无责”之情形。在这种情形下要行政复议机关与行政复议委员会密切配合，可能是比较困难的。

三.完善立法，以期解决复议委员会面临的问题

虽然各个文章中几乎都有关于行政复议委员会的完善，但是个人认为应当理性看待复议委员会的问题，不能简单地认为一套新制度的创新就能一劳永逸的解决所有问题。现行复议机构想要以一种与法律相悖的方式解决，本身就是不可取的，其后带来的问题会更加严重。个人并没有什么成熟的想法，只是认为解决现有问题应当在现行体制内寻求解决方法，可以通过修改《行政复议法》等方式使包括复议机构在内的其他制度更加合理，更能解决问题的方式，将复议委员会制度以法律条文确定下来，寻求立法上的正当性。必须明确的是，不管怎么改革，行政复议终究还是在行政程序内解决行政争议的方式。行政复议委员会的功能定位应当得当，不能课予其不能承受之重。无论从行政复议本身的应有功能，还是从机构设置的合理性讲，行政复议委员会应当定位于负责行政复议事务的非常设的内设组织，具体负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、决定等事项，最后仍要以行政复议机关名义作出行政复议决定。

参考文献：

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[2]金国坤. 行政复议委员会—行政复议困局的突破口. 国家行政学院学报，2009年6月

[3]黄学贤. 关于行政复议委员会的冷思考. 南京社会科学，2012年第11期

[4]崔红、唐丽斐. 对我国行政复议委员会改革的思考—以行政复议司法化为视角. 沈阳师范大学学报，2011年第6期

[5]杨海坤、章志远： 《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004 年版，第538 页。

作者简介：

张旭 ，男，陕西西安人，1988.11，硕士研究生学历，现就职于陕西学前师范学院人事处。