美国《多德·弗兰克法案》探析

【摘要】《多德·弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法》是大萧条以来美国最为严厉的金融改革立法。其对于美国金融体系运行规则和监管架构进行了全面的改革和修订。法案加强了对于系统性风险的监管以及对金融消费者的保护。通过改善金融体系的问责制与透明度，建立有序清算从而终结“太大而不能倒”的现象，促进美国的金融稳定。鉴于《多德·弗兰克法案》具有重大意义及影响，本文对其主要内容进行了分析探讨。虽中国和美国金融市场发展程度、面临的金融监管问题都不尽相同，但法案仍对我们有许多可以学习借鉴的地方。

【关键词】金融监管；多德·弗兰克法案；系统性风险；消费者保护

一、美国金融监管框架概述

1、美国二十世纪金融监管的演变

溯至美国建国短短两百余年，美国金融监管经历了从无到有，再逐步衍生出现代化的框架以及后来的数次变革。每次金融监管重塑都设于金融危机之后。美国人民对于金融监管的态度也非从一而终：在经济繁荣时，要求放松金融监管的呼声就高涨；而一旦金融危机爆发经济衰退，则各界又会纷纷进行反思要求加强对金融业的监管。从彪炳史册的《格拉斯·斯蒂格尔法》，到《萨班斯·奥克斯利法案》。可以说美国金融监管的发展之路，一直带有“自由放任-全面监管-金融自由化-审慎监管”这样一个循环的影子。

2、改革前美国“双重多头”的金融监管体系

在08年危机爆发以前，美国一直采取的是“双重多头”式的监管体制。“双重”指的是联邦和各州均享有金融监管的权力，进行的是两级金融监管，“多头”则指会有多个金融监管机构履行监管的职能。“双重多头”式的监管体制对于美国金融业的发展的确做出了贡献，但面对金融快速发展所带来了诸如金融机构向综合化经营不断扩张、金融交易量急剧膨胀和风险传递的速度激增等新问题，这样的监管体制日益捉襟见肘，使以下问题尤为突出：

（1）多头监管导致监管重叠。各监管机构的监管标准不尽相同，不仅使得监管权分散，增加监管成本，又给予被监管者获取“监管套利”的可乘之机。整个金融监管体系中既缺乏进行协调工作的部门，同时由于监管权力被过度分散，也没有一个机构有足够权限对于美国金融体系的系统性风险进行监管。

（2）金融衍生产品和对冲基金未纳入监管，对投机风险产生了监管真空。

二、《多德·弗兰克法案》产生及内容

美国08年次贷危机后，美国政府痛定思痛，决定通过一个系统性的工程来保护投资者，重塑美国金融体系，2010年，美国第一部金融监管改革立法——《多德·弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法》诞生。从法案名称即可看出，此次法案旨改革华尔街和进行消费者保护。法案开宗即明义：“本法案通过改善金融体系的问责制与透明度以促进美国的金融稳定，终结‘太大而不能倒的现象，通过结束紧急救助以保护美国纳税人，防止滥用金融服务业务以保护消费者，并实现其他目标”。围绕以上目标，法案对于美国现行金融监管架构进行了全面革新，现对其主要内容总结概括如下：

1、设立新监管架构加强对系统性风险的防范

（1）新成立金融稳定监督委员会

金融稳定监督委员会的成立是本次法案最令人侧目的监管创新。设立金融稳定监督委员会目标在于识别威胁美国金融稳定的风险，加强市场纪律以及对可能对美金融体系稳定构成威胁的风险做出应对。其主要职责在于统筹协调其他金融监管当局收集市场信息，监测金融服务市场，识别分析美国在金融稳定方面呈现的风险以及存在的问题和不足，并提出相应意见措施，进行金融监管协调。

（2）对于系统重要性金融机构实施统一、综合监管

除任何一个资产超过500亿美元的银行会自动成为接受特殊监管金融机构外，其他金融机构是否列入需要特殊监管的范围由金融稳定委员会负责决定。被划定的系统重要性金融机构一概都会被纳入到联邦储备理事会的监管之下。联邦储备理事会被授权对这些系统重要性金融机构进行调查监督，包括会对这类机构资本充足率、杠杆限制、流动性以及风险管理提出更高的要求，甚至在某些极端情况下进行接管。

（3）设立了联邦保险办公室

之前美国保险机构的监管一直放在州一级，缺乏联邦层面的联动。此次鉴于了AIG等大型保险机构遭重创的教训，新法案决定在财政部内设立一个联邦保险办公室。联邦保险办公室作为美国首个联邦层级的保险监管机构，主要职责是负责监测联邦保险市场，收集整理保险行业信息，分析保险业的是否存在系统性风险威胁。同时其可以向金融稳定监督委员会建议具有系统重要性的保险公司，以及负责制定国内国际保险业务的审慎监管政策等。

（4）改革美联储

法案赋予了美联储更大的职能：负责实施执行对于系统性风险的监管。法案将所有比较重要的银行和非银行机构都纳入了美联储的监管之下。此次美联储被赋予了近乎“超级监管者”的权力，但法案也第一次提出了同样会对美联储进行审计。

2、金融消费者和投资者保护

（1）建立了消费者金融保护局

这次改革之前，美国抵押贷款、信用卡等金融消费领域监管权由多个监管机构分散行使，金融消费领域出现多个监管盲区。

消费者金融保护局虽然设于美联储之下，但其享有相当大的权力，几乎可以完全独立进行所有决策。法案设立这样一个机构，是出对希望能够在联邦层面建立一个机构整合统一对于金融消费者的保护职责的考虑。消费者金融保护局也是这次立法的伟大创新，其监管的范围甚广，包括了任何“提供金融产品及服务的人员”，以及之前未被监管的抵押贷款公司、发薪日放贷者等。

（2）对于信用评级机构提出了新的要求

这次危机中，像标准普尔以及惠誉评级、穆迪投资服务公司等在此次次贷危机中都没有给抵押贷款相关产品作以正确评级，此外，还广泛存在银行花钱为其发行的证券购买评级的现象。为重振投资者的对于信用评级的信心，新法案在证券交易委员会下新设了信用评级机构办公室，着力加强对于信用评级机构的监管。法案同时还要求包括联邦储蓄保险公司在内的监管机构开发自己的信用评级标准，避免对于评级公司过度依赖，另外还加重了对信用评级机构过失和过错的惩罚力度。

（3）加重了证券化产品发行者的义务

法案要求证券化人（最初的投资银行），在出售类似抵押贷款证券化产品时必须自担至少5%的信贷风险。其授权证券委员会和银行监管机构可制订更高要求的规则。同时，法案强制发行者分析打包资产的质量，披露更多资产相关信息，以确保其不会向投资者出售垃圾证券。

3、终结“太大而不能倒”现象

雷曼的倒闭及后来美国政府对大型金融机构一系列的救助行为都彰显了一个重要的问题——“太大而不能倒”的道德风险。法案为解决“太大而不能倒”这一问题设定了两个基本步骤，一是确定要予以特殊监管的金融机构，这个责任指给了金融稳定监督委员会；其二就是如何管理这些机构引致的风险。法案给出了如下解答：

（1）建立一个有序安全的破产机制

类似于雷曼兄弟和贝尔斯登这样的大型机构，无论是其庞杂的业务面还是错综的联系面来讲，美国整个经济体系都难以承受这样的大型机构倒闭的冲击，从而拖累纳税人为其买单。此次新法案试图尽可能地避免这样的情形再现，同时也在尽力找寻可以降低这样的大型机构破产对市场以及金融体系的破坏之路。

法案要求全部系统重要性机构在运行良好时即订立“生前遗嘱”和清偿方案。这些大型金融机构必须提前作出风险拨备，明确其权益和债务的结构，以便在出现破产危机时可以迅速地解离业务，清偿债务。法案规定对这样的大型机构做出清算决定施加了诸多条件：一是必须经过充分论证，以证明其进行清算是出于降低对美国金融体系威胁的考虑；二是需要担保公司股东只能在支付完所有赔偿之后接受补偿；三是要求董事会成员和管理层必须对公司陷入破产境地承担责任。这些举措的目的都在于降低这些大型金融机构的道德风险，也避免大型金融机构倒闭会再度拖累纳税为其买单。

（2）引入了“沃尔克规则”

美联储著名前任主席保罗·沃尔克（Paul Volcker）一直是商业银行进行自营交易坚定的反对者。其认为出于金融安全的考虑，银行业（包括商业银行、储蓄控股公司以及存款机构）不得进行自营交易，也不应涉猎投资和资助对冲基金、私募基金。这也被称为“沃尔克规则”。法案采用的“沃尔克规则”设定有最小数额例外。这个例外给与其进行不超过自身一级资本3%自营交易的自由，但要求其在任何情形下都不得救助其投资的基金。此外，法案还提供给了金融机构两年的缓冲时间使之能够平稳撤资。

（3）增强了资本要求

法案要求金融机构降低其杠杆率，增加其股权在资本中的比例。这样一旦金融机构经营失利，其损失将更多地由股东承担，而不是转嫁给债权人或者纳税人。法案同时还增加了最低资本要求，以确保金融机构能有资本足够吸收可能的损失。系统性重要金融机构还被设定了额外的资本要求，每年需定期接受来自于美联储的压力测试。

4、衍生品制度的改革

过去对冲基金、金融衍生品有一个突出特点，那就是其不受证券法的约束，且无需披露交易细节，从而不受有关部门监管。此次法案要求对冲基金必须进行注册登记，此外还需定期披露交易相关信息，随时接受检查。从而结束“影子金融系统体系”。法案授权证券交易委员会和期货交易委员会制定具体的措施以提高新兴衍生品市场的准入规定，还要求华尔街进一步提高衍生品市场的透明度。少部分可在场外进行交易的定制的掉期产品，也需定期向监管机构其报告交易情况，以便监管机构能够对整体市场形式有更加全面的掌握。

三、《多德·弗兰克法案》的启示

《多德·弗兰克法案》开启了美国历史上金融管制收紧的序幕，但其并非是叫停金融自由化，而是期望通过调整监管架构和监管规则使之与不断发展变化的金融体系相适应。此次的《多德·弗兰克法案》，依然尊重过去三十余年美国金融自由化的基本成果，通过对于监管规则以及监管技术的调整优化，从而能够全面的对于整个金融体系进行监管。纵观整个法案，我们可以看到：

1、《多德·弗兰克法案》着力在构建新的监管架构

新监管法案十分重视加强宏观审慎监管的能力，其在联邦层级创造了许多新的监管机构以实现这一目标。新监管法案并非是为美国的金融监管制度新设具体的限制或规则要求，而是在致力于设定一个金融监管的宏观体制架构，为美国金融监管指明发展方向。

《多德·弗兰克法案》秉持的理念是对美国金融体系推行“优化监管”而非“强化监管”。“强化监管”与“优化监管”的区别在于前者是程度不同地加强对于市场主体的经营自由和经营规则的限制，后者则强调对风险进行有效监管、保护消费者利益，又不应妨碍市场主体的自由经营。理想的金融监管状态应该是能够在维护金融安全的同时又能够保证金融创新能够持续朝着正确的方向发展。虽然我国如今的金融体系还处于混业经营的初级阶段，金融创新被严格限制，金融衍生品市场也不成熟。但金融创新作为当代金融体系发展的源动力，迟早我国也会逐步放宽对于金融创新的严格限制。而起步晚也使得我们有机会学习发达国家的经验，也能从其错误尝试中吸取教训避免重蹈其覆辙。我们应在走上金融创新放宽之路时应合理谨慎，使之能够与我们的市场条件相匹配，努力在放宽金融创新又不失审慎金融监管之中寻求平衡。

2、《多德·弗兰克法案》加强了对金融消费者的保护

从设立金融消费者保护局这一创举，可明显看出美国对于加强在金融市场一直处于弱势的消费者群体保护的决心。法案新成立的金融消费者保护局，其职责就是确保消费者在接受金融服务时不会因为专业知识的缺乏和信息不对称而受到欺骗或者金融机构滥用合同条款等做法的侵害。对于我国来讲，我国应当加快健全消费者金融保护领域的法律制度。尽管08年金融危机中我国金融消费者所受波及较少，但这个结果是因为我国金融市场不健全，金融消费品数量短缺，金融消费理念也尚未形成所致。如果随着我国金融市场进一步开放，国内金融市场进一步完善，这些因为落后而碰巧所占的“优势”便会荡然无存。历史总有相似，危机的出现也是有周期性的，所以我们应当未雨绸缪，加快完善金融领域消费者保护法律制度的脚步，为抵御下一次的危机搭好防护网。

3、《多德·弗兰克法案》加强了对系统性风险的监管

法案十分注重对于系统风险的防范，也加强了监管过程中的协调工作。法案新成立的金融稳定监督委员会作为一个专门机构来统筹协调防范系统性风险的工作。同时法案还将之前游离在金融监管之外的对冲基金、私募股权基金等一切可能引起系统性风险的金融机构纳入了监管范围。

我国的现行的是“一行三会”的金融监管体制，这与美国的“伞状监管”有一定的相似之处。其中一行是指中国人民银行，三会则是指保监会、证监会和银监会。具体的监管分工如下：中国人民银行与美联储的职责相似，主要负责货币政策的制定与执行，以及保证金融体系的安全；我国银行业由银监会负责监管；证券、期货及基金的监管由证监会负责；保险业的监管由保监会进行。但是，我国现阶段的金融监管制度仍处于只注重对单个金融机构的监管状态，未形成一个完整的金融监管框架，缺乏（也没有条件）对于整个金融体系系统性风险进行防范的意识；“三会”之间虽有分工合作备忘录，但仍然缺少行之有效的监管协调机制。目前我国金融市场尚处初级阶段，开放程度也较低，这些缺陷暴露的也不甚明显。但是随着我国金融市场进一步开放和发展，这一次的金融危机也给我们敲响了警钟。我们应当改变这种传统的监管理念，学习美国加强对于系统性风险的监测与防范。

四、结论

《多德·弗兰克法案》美国政府意欲探寻一条路径，使之既能够顺应金融全球化和金融自由化背景下金融系统发展和创新这一现实，又可以有效解决金融系统新发展所带来的负面效应。法案的核心目的仍在于维护美国金融体系稳定，发展主义的导向也始终引领着这次监管革新，为其金融和经济的持续发展奠定良好的根基。法案要求金融监管必须能够顺应金融的发展，不能削足适履，毕竟最终追求的不是金融的稳定而是经济的持续不断发展。对于同样处于金融监管体系改革中的中国，《多德·弗兰克法》的立法精神、法案中对防范系统性风险的再三强调以及对于金融消费者加诸的保护等内容，都是十分值得我们学习借鉴的。

【参考文献】

[1] 陈柳钦. 金融危机背景下美国金融监管构架改革剖析[J]. 湖北经济学院学报， 2009.

[2] 郭红蕾. 美国金融监管发展趋势及对我国金融监管的启示[J]. 对外经贸实务， 2011.

[3] 郑兰祥， 王 佳. 美国金融监管制度改革及其对我国的启示[J]. 当代经济管理， 2011.

【作者简介】

李昕桐（1991—），女，四川绵阳人，四川大学法学院2014级硕士研究生在读，主要研究方向：证券法。