完善房屋征收拆迁制度，防范廉政风险

叶紫怡

摘要：本文针对中国房屋征收拆迁过程中易于滋生腐败的情况，以江苏省扬州市广陵区为调查样本，分析过去几年里房屋征收拆迁中产生腐败的主要原因。同时，总结经验教训，梳理征收拆迁安置的工作流程，查找风险点、提出对策，并对征收拆迁制度建设提出有效建议。

关键词：征收拆迁；廉政风险；制度完善

中图分类号：F299.23；D630.9文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0095-02

近几年来，随着经济建设和城乡一体化建设的快速发展，各地重点工程项目众多，相应的房屋征收拆迁安置量也十分巨大。仅以扬州广陵区为例，自2011年至2014年，因招商引资、基础设施建设、城中村改造等年均拆迁量都在100万平米左右，征地拆迁安置工作既有力助推了经济社会的发展，又极大地改变了城乡面貌。然而，不可讳言，由于征收拆迁制度不完善，给从事拆迁工作中的少数不法分子钻了空子，损害了群众利益，成了不折不扣群众身边的腐败。因此，在房屋征收拆迁安置过程中，坚持执政为民的理念，规范行为、依法行政，切实维护被拆迁群众在城市化进程中的实际利益，促进房屋拆迁征地、补偿安置工作健康发展成为十分紧迫的任务。为进一步完善制度，防范权力寻租行为，遏制房屋征收拆迁安置领域的腐败现象，本文以扬州广陵区为例向有关部门进行咨询调查，做了专题调研和分析。一、房屋征收拆迁安置和涉拆案件基本情况

据调查了解，广陵区从2011-2014年房屋征收拆迁项目共102个，拆迁总量401万平方米，动迁近9840户。截止2014年底，该区范围内已建拆迁安置房310万平方米，25000套；在建拆迁安置房160万平米，13000套；拟建100万平方米，8000套。无论是拆迁量还是安置量，绝对数都是十分巨大的。不难想象，为了城乡建设事业的发展，基层干部的付出也是十分巨大的。然而，有关这方面的举报，侦办的经济案件数也呈上升势头，统计期内，信访部门的接待此类上访和信访近100起。根据相关部门资料，自2010年以来，该区涉拆职务犯罪案件33件，涉案人员33人。从人员身份看：村干部人数最多，共有16人，占48.5%，机关干部11人，占33%，非公组织工作人员6人，占18.2%。从触犯罪名来看：有贪污罪、受贿罪、行贿罪、滥用职权罪、诈骗罪、玩忽职守罪、提供虚假证明文件罪、私分国有资金罪等。少数干部在征收拆迁和安置领域的腐败，成为区域经济建设、城市建设和党的建设不容忽视的阻碍。二、产生腐败的主要原因

通过走访调查，发现目前容易产生征收拆迁安置腐败的主要原因有以下几点：（一）法律体系不健全

关于征收拆迁安置工作，在《物权法》和《土地管理法》仅有少量原则性规定，而征收拆迁安置工作涉及面广、时间长、过程复杂，无论是个人还是社会都有利益上的重大调整，需针对不同的对象予以强制规范。为此，2011年，国务院颁布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但是时至今日，对于占绝大多数拆迁任务的集体土地上房屋拆迁没有系统的条例规定，而即使《国有土地上房屋征收与补偿条例》相对于实际操作，也仅是粗线条的。（二）法律主体或责任主体不明晰

作出征收决定或拆迁通告的是市（区）政府和业务主管部门，乡（镇）、街道和园区则是实施单位。因征收拆迁的调查、勘察、补偿和谈判往往需要一定的专业知识，乡（镇）、街道和园区又将这一任务交由专业的拆迁公司具体负责，拆迁公司则成了事实上的责任单位。然而，由于征收拆迁的对象和情况千差万别，包括家庭成员结构、房屋权属来源、户籍实际情况、土地财产归属等又必须依靠村组社区的认定。而这一认定则是补偿的基础性有时甚至是决定性的工作，从前面案件总结中可以看出，村干部违法占比最多可以佐证。（三）做法和补偿标准不统一

正因以上两个原因，不仅因土地性质不同导致不统一，而且各地情况千差万别，就是同一市（区）因实施主体不同，各乡镇园区主要做法也不同。况且既有实物安置，又有货币安置，安置方式的不同也带来做法的不统一。客观上，面积认定、新旧程度、装修档次、相邻比较、地区类别等等也难有统一标准。这就给了操作人员足够的借口和空间。（四）工作人员规定不明确

征收拆迁一般都由政府牵头推动，为了保证任务的完成，往往将任务分解到基层组成若干工作小组。户数、人员、面积、新旧、装修项目都由少数人说了算，容易形成窝案、串案。（五）运作过程不透明

征收拆迁程序复杂、环节众多，人员组成、标准制定、拆迁（评估）公司选择、房屋丈量等基础数据和材料的收集、认定、补偿标准的套用、资金的发放、房屋的安置（包括大小、楼层、地点、时间等等），几乎每一步都会对最终的补偿有着巨大的影响，参与其中的人们为了追逐利益最大化，都有可能以各种理由和形式形成暗箱操作。三、全面梳理征收拆迁安置流程，找准风险点

根据以上目前房屋征收拆迁发生的情况，以相关部门办理案件的过程分析，征收拆迁安置补偿的关口比较多，程序复杂。据向相关部门了解，房屋征收拆迁的一般工作流程是：（1）证明拆迁实施单位进行初步调整；（2）委托房屋评估机构进行采样评估；（3）拟定征收拆迁补偿安置方案；（4）作出征收决定或发出拆迁通告；（5）确定评估机构和拆迁公司；（6）对征收拆迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调整、登记、认定和处理；（7）房屋评估公司进行评估；（8）公布调查结果和初步结果；（9）送达分户评估报告；（10）公布房源信息；（11）评估公司正式提交评估报告和分户评估报告；（12）与被征收拆迁人门立补偿安置协议；（13）按协议给予补偿或安置、被征收拆迁人搬迁。仔细分析每个步骤，稍有监管缺失，既易造成独立作案，又可能串通作案。往往一个案件带出一批人，评估人员、谈判人员、审批人员等，相互勾结，形成群体腐败。

因此，查找关键环节的风险点是关键。找准权力运行风险点，有针对性地制定风险防控措施，通过调查梳理，房屋征收拆迁过程应主要抓好以下环节：（一）“基本户”确定环节

必须严格以被拆迁人所持有的宅基地土地使用证和房屋权属证书或合法建房手续为准。重点防控不按照相关政策规定对“基本户”的确定原则，坚决杜绝虚构房屋、虚假分户。（二）合法面积确认环节

严格以土地证和房产证或合法建房手续所记载的建筑面积为计算依据。重点防控不按照相关政策规定对合法房屋进行认定、虚增合法面积、违章搭建和违法建设补偿等问题。（三）中介机构准入环节

参与房屋征收和拆迁的评估公司、服务公司和拆除公司的选择均需比选、招标进行。重点防控房屋拆迁实施单位自由选择评估公司、拆迁公司从而安插自己人，为日后作案留下操作隐患。（四）拆迁洽谈环节

重点关注一线拆迁人员的现场自由裁量权，一方面，对工作组人数要有基本限定；另一方面，对照规定有出入的个别情况的处置，必须经过会商会办，进行集体决策并留下痕迹。严格执行补偿标准，不得超出政策规定给予被拆迁人补偿和安置。（五）企业拆迁环节

严格禁止拆迁人员与企业负责人的私下交往。重点防控待拆迁企业的内部违规搭建、重复计拆、虚增面积、改变性质等问题。（六）安置房建设环节

加强对拆迁安置房的规划、建设、施工质量、工程进度、房源使用等进行监督和管理。重点防控通过不正常手段改变项目设计、减少或扩大工程量、以赚取、套取资金，影响安置房工程效果和质量的问题。（七）拆迁补偿环节

对于实物安置，重点防控不得擅自改变房屋用途，不得对外销售，除直系亲属外不得擅自变更被拆迁人的姓名和暗箱操作安置房分配。对于货币安置，重点防控资金分配不公开、故意拖延拆迁款发放时间等损害群众切身利益的问题。（八）资金使用环节

严格执行财经纪律，加强拆迁资金管理，重点防控超预算开支、不按程序审批、不按计划拨付，提前支取甚至套取、截留、挪用、贪污拆迁资金等现象。四、制度完善和建议

在查找关键环节的风险点的同时，还需进一步完善制度，有针对性地防范权力寻租行为的发生，主要建议如下：（一）建立专门法律制度

除针对变化的新情况，出现的新问题，加紧完善已出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》外，尽快颁布《集体土地上房屋拆迁管理条例》，或二者并轨，消除法律空白。（二）完善多层次的管理规定

以国家层面的专门法律为依据，以省、市、县为主体，加强各层级的监督，明确批准单位、实施单位、操作人员的责任，制定从手续办理到补偿分配，直至审计监督全过程的硬性规定。（三）制定统一的认定标准和补偿标准

对于基本户和合法面积的认定必须统一标准，对于补偿标准应尽量细化、量化，最大限度压缩人为操作空间。（四）建立会商会办制度

对于例外情况，不可一人或少数人说了算，必须层层报批和集体会商会办。（五）推行招标比选

对评估公司、拆迁公司和安置房建设队伍，应全面实行公开招标，通过市场的方式择优选择信誉好、能力强、守规矩的工作队伍。（六）强化三榜公示

对逐户调查登记结果、逐户评估结果以及逐户安置结果最大限度地向拆迁区域内全体被拆迁人张榜公示。（七）跟踪审计复核监督

审计部门要强化对调查结果、初评结果和安置结果进行跟踪审计和抽样复核，对资金拨付监督实行银行打卡，直接支付。（八）全程留痕，落实责任

各项调查数据、房屋的合法性、鉴定结果、补偿的相关证明材料、安置结果等资料实行“一户一档”随时备查，终身追责。（九）建立廉政教育制度

通过廉政讲坛、案例研讨等开展预防职务犯罪警示教育活动。对房屋征收拆迁参与方以及群众进行法制教育，筑牢广大拆迁干部的廉政意识，增强被拆迁群众的守法意识，进而做到“知风险、不冒险、防风险、不走险”，引导参与单位遵纪守法，被拆迁群众依法依规参与监督。（十）建立信访、查处工作机制

及时认真对待受理被拆迁户来信、来访反映的有关问题，纪检监察部门要及时进行调查核实，善于发现疑点和案源，对可能的违规犯法形成震慑。

值得肯定的是，2015年初，广陵区为进一步规范征收拆迁安置工作，就房屋补偿安置程序和标准、中介机构的参与、补偿安置结果的公开等进行了有益的规范控索，初步形成了“政策统一、程序合法、确权规范、市场对等、评估公开”的良好局面，信访、上访数（16件）与上年（43件）相比下降63%。

总之，只要认真查找制度漏洞，扎紧、扎密制度笼子，就能在一定程度上防范廉政风险，杜绝权力寻租的空间。[参考文献]

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人员共和国土地管理法[Z].2004-08-28.

[2]全国人民代表大会.中华人员共和国物权法[Z].2007-03-16.

[3]国务院常务会议.国有土地房屋征收与补偿条例[Z].2011-01-19.

[4]江苏省人民代表大会常务委员会.江苏省土地管理条例[Z].2004-04-16.

[5]王行义.防范征收拆迁工作领域权力寻租[J].清风扬州，2016（1）：30-31.