京津冀协同发展视域中的环境公益诉讼研究

姜野

摘要：环境公益诉讼本质上属于公益诉讼的一种。环境公益诉讼制度是随着环境公害、环境污染的日益凸显而兴起的。作为一个发展中的大国，我国的环境承担着人口增长和经济发展的双重压力，环境保护与经济发展的矛盾始终存在。现如今环境问题日益突出，尤其是近年来河北地区入冬之后严重的雾霾更是严重侵害公民的身体健康，引发一系列环境问题，甚至成为世界瞩目的焦点。京津冀地区的生态环境承载能力远远超出三地的能力，使得生态环境情况不容乐观。这就要求进一步对京津冀地区生态环境进行建设和保护。

关键词：京津冀；环境；公益诉讼

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0018-02

在京津冀协同发展战略的部署下，可以突破京津冀三地分割式发展，组成绿色共同体，共保环境安全。同时京津冀协同发展战略也是三个地区实现可持续发展的根本出路。本文旨在对于京津冀一体化战略语境下对环境公益诉讼展开研究，使得拥有诉讼权利的主体对于污染环境或破坏生态的个人及企业等诉诸法律，通过公益诉讼的方式维护环境安全，保持生态平衡。

一、京津冀生态环境共享共治需要环境公益诉讼

京津冀地区的生态环境承载能力远远超出三地的能力，生态环境情况不容乐观。京津冀地区已经成为全国环境污染的重灾区，其中大气污染和水污染尤为严重，这就使得京津冀区域成为了全国当中环境承载与经济发展矛盾最为明显的地区。京津冀区域的一体化发展问题非常引人关注。实际上，三个地区之间合作起步很早，而且京津冀协同发展，是中国区域经济整体均衡发展的一个重要组成部分，同时也有助于未来三地的全面协调可持续发展。在2015年4月30日中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀协同发展正式迈入一个新的阶段。这意味着，经过一年多的准备，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，京津冀生态环境保护工程将被率先推动实施。

而环境保护与经济发展这一对矛盾似乎已经到了不可调和的地步，数十年以来，我们国家的一些地区一直以资源掠夺式的手段谋求发展，造成了土壤沙化，地下水资源匮乏等严重的不可再生能源的浪费与环境的恶化。因此我们亟需通过环境管控手段调节环境保护与经济发展之间的矛盾。人们逐步认识到，经济社会的发展离不开人与自然的和谐相处，一味对自然索取必然危及下一代的成长甚至是人类的长久生存，因此保护环境便日益成为现代社会发展不容忽视的一环。而在新形势新背景下，大力推行公益诉讼，发挥相关组织和机关团体的主观能动性不失为一条保护环境的有利途径。二、公益诉讼相关问题研究

目前，虽然学界对于公益与私益之间的界限一直没有一个准确的划分，但通常认为公益即是指多数人的利益，也就是社会公共利益。而且由于长期以来救济制度的私益性，环境保护的成果非常有限，这就使得享有环境权的公民或其他主体，很可能为少部分人的利益而滥用权利或将社会利益或国家利益抛诸脑后做出有利于当事人的一些选择，因此我们要在国家干预与私权限制中寻求一个度，而这最好的度就是既能促进生态环境保护公益诉讼的顺利进行，又能实质上保证各方面利益的诉求，这便要求学界及实践界研究好、把握好这个度。

新《民事诉讼法》第55条以及新《环境保护法》第58条都对环境公益诉讼做了明确而具体的规定，但是还有很多方面需要加以探讨、明晰。在这些问题之中，原告范围和管辖权归属最为关键。（一）环境公益诉讼原告范围的界定

新《环境保护法》第58条明确规定，符合以下条件的社会组织可以提起公益诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。由此可以推知符合条件社会组织可以拥有原告主体资格。然而仔细推敲后不难发现诸多问题，即在民政部门登记的社会组织有多少，以及符合第二款条件即专门从事公益活动长达5年的组织又有多少，《社会团体登记管理条例》第十条明确指出了社会团体登记注册的明确要求：有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。可见条件要求比较严格，符合条件者可谓少之又少，对于未注册的环保NGO（非政府组织）来讲，注册问题将会成为其发展的瓶颈，而高校环保社团又多为高校内部社团，只需要接受团委领导并不进行注册。具体到京津冀地区，找出一个具有原告资格的社会组织可能更要费一番功夫。而假如能够发挥大量高校环保社团的积极作用，激发高校学生保护环境、维持生态平衡、消除雾霾的热忱，使之成为环境公益诉讼的适格原告主体，京津冀地区便可作为全国推行环境公益诉讼的样本。

而早在2013年开始实行的《民事诉讼法》第55条被看作是民事公益诉讼的原告资格与范围的规定。而其中法律规定的机关是否可以作为环境公益诉讼的原告，在学界和法律实践界也有诸多探讨，我认为法律规定的机关应当具有提起环境公益诉讼的权利，同时也应当承担起提起环境公益诉讼的责任。在这“法律规定的机关”当中，应重点明确检察机关的起诉权利。

与此同时，由检察机关提起环境公益诉讼来加强对环境领域的干预也是保护环境的一条有效途径。并且十八届四中全会也提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求。目前，最高检察院授权13个省、自治区、直辖市检察院开展公益诉讼改革试点。这个试点是针对一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害而建立的一种监督制度，也是司法改革的一项内容。环境公益诉讼是检察机关提起公益诉讼试点的重要内容。相对于其他原告，检察机关是司法机关，拥有法律监督权以及得天独厚的专业优势，明确检察机关作为环境公益诉讼适格原告，能够更好遏制环境污染，维护公众环境利益。（二）管辖权归属刍议

众所周知，华北地区产业结构较为单一，主要以重工业为主，其中又以煤炭钢铁等行业为支柱。长期以来，由于资源的区域性特征导致环境污染、生态破坏也呈现出成片性，超越行政区划。极有可能造成一个案件牵涉多个地区的情况，而有关环境公益诉讼的地域管辖问题，学界对此莫衷一是。具体到京津冀地区环境公益诉讼研究，管辖权的明确相对于其他问题就显得更为突出和重要了。我认为京津冀协同发展战略就是要打破原先的行政区划限制，摒弃地方保护主义，共同营造三地区的人与自然和谐发展的大环境。涉及到地域管辖，首先应当由环境污染、生态破坏行为发生地的法院来管辖，因为当地法院更容易掌握环境污染行为的主要证据。但若损害结果发生地与污染行为发生地不属同一地区，而损害结果发生地的法院更易查明具体危害结果，便应由结果发生地的法院来管辖。由此，仿照贵州省贵阳市设立“生态保护两庭”的经验，在京津冀地区设立专门的环境保护审判法庭不失为一个契合京津冀协同发展战略的创新举措。

而有关级别管辖的问题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条明确提出一般由中级法院管辖，中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。这是对级别管辖的明确规定，既保证了中级法院审理环境公益诉讼案件的管辖权，又有效防止其由于裁量权过大而随意将第一审环境公益诉讼案件交给基层人民法院审理的任意性。而前述所讲，探索建立专门的环境保护审判法庭应当设立在各高级法院当中，三地统筹兼顾，互相协调，指导各中级法院工作，争议较大的可以由设立在高级法院当中的环境保护审判法庭直接提审。

这样，通过地域管辖的扩大化和级别管辖的提高，可以更好地保证公益诉讼的受重视程度。将环境公益诉讼提高到一个全新的高度，有利于杜绝法院之间的相互推诿，防止地方保护主义以及切实保护京津冀地区生态和谐发展。我们不想看到“APEC蓝”、“阅兵蓝”频频成为新闻热点，天天蓝才是最终的目标。三、结语

作为一个发展中的大国，我国的环境承担着人口增长和经济发展的双重压力，环境保护与经济发展的矛盾始终存在。现如今环境问题日益突出，尤其是近年来河北地区入冬之后严重的雾霾更是严重侵害公民的身体健康，引发一系列环境问题，甚至成为世界瞩目的焦点。公益诉讼的独特性使得生态环境保护公益诉讼成为新时期环境保护的新举措。而京津冀协同发展的命题，不光是关于区域经济协调发展和社会有序治理的命题，更是关于治理机制改进的命题。治理机制的改进，起着远比项目落实更关键的先导作用。京津冀地区的环境污染雾霾问题并不是一时一地形成的，大气是流动的，一个地区的洁身自好，并不能独善其身。而我国长期以来重视经济发展忽视生态保护也一定程度上造成了今天环境治理的困境。如果能够把握京津冀协同发展的大好机会，通过法律实体规制、法律程序的科学有效实现三地区环境治理保护的一体化，不失为我国其他地区区域发展的一个好范例。

历时性的问题需要得到共时性地解决。因此在生态环境保护方面，更要打破行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。而如何发挥环境公益诉讼的积极作用，还京津冀地区绿水蓝天，如何在三地协同发展的同时保证生态不被破坏，环境不被污染，以及在新形势下如何探求一条三地互利共赢，生态共享共治以及法治建设协调发展的新道路是摆在我们面前的一道难题，但同时也是一个机遇。[参考文献]

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