集体农地流转障碍及破解研究

秦岭　刘巧芹

摘 要：本文通过对重庆市永胜村这一集体农地流转类型多、速度快、规模大的典型村庄进行调查和分析，发现其集体农地流转中存在相关制度不健全、干部和农户思想认识不到位、流转行为欠规范、收益分配不够合理等问题并对其原因进行了深入剖析，在上述调查和分析的基础上，针对性地提出了完善农地流转相关制度、加大相关政策宣传力度、规范农地流转行为、合理分配流转收益等集体农地流转问题的解决策略。

关键词：集体土地；农地流转；流转类型；收益分配

中图分类号： F321.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）25-127-2

1 研究区概况

重庆市永胜村距万州城区29km，103省道横贯全村，村级公路四通八达。永胜村地处深丘浅山地带，海拔310-500m，；属亚热带气候，雨量充沛，年均日照数1400小时，无霜期320天。全村下辖9个村民小组，土地总面积450hm2，其中，耕地占217.07hm2，林地40.00hm2。2015年总人口2478人，人均纯收入6750元，是重庆市市级新农村建设示范村、先进基层党建示范点、新型农村科技培训基地村和农机安全村。

2 永胜村农地流转现状

2.1 农地流转形式

永胜村农地流转的形式有互换、转让、代耕、出租、宅基地互换及其他方式流转。2014年，出租土地面积占新流转农地总面积的75%，大部分租给了农业开发公司，小部分租给农业种植大户；代耕占10%，一般委托给亲属或其他村民代耕，所得收益几乎全归代耕人所有。土地互换占3%，主要是农户为方便耕种在双方互利基础上实现田块归并，一般没有补偿或仅有少量补偿；转让占3%，宅基地换住房占5%，其他占4%。可见，出租是本村农地流转的主要形式。

2.2 农地流转规模和收益

永胜村农地流转始于改革开放后，开始主要是以代耕和转包为主，流转的土地面积非常少。近年来，以万州大瀑布群旅游资源为依托，引进了西部农业、青龙花木、同鑫现代农业、地大柑橘专业合作社等农业开发企业，着力发展休闲观光农业，重点打造柑橘、高科技蔬菜、花卉苗木、乡村旅游四大产业。目前，全村已建成甘宁红玫瑰香橙园133.33hm2，花卉苗木园13.33hm2，高科技蔬菜园36.67hm2，休闲山庄6家、星级农家2家。

2.3 农地流转效益

永胜村农地流转使得土地经营规模扩大，特别是柑橘产业占全村耕地总面积的61.42%，机械化普及度达到80%，使得该村的玫瑰香橙美名远扬，进而带动了旅游业的发展，形成了一条“青龙瀑布—大型花圃基地—玫瑰香橙—蔬菜大棚—农业种植试验基地”旅游线路，实现了产业强村、旅游兴村、生态靓村。农业开发公司与农户签订的农地流转合同租期一般为20年，每年按每亩补偿粮食300-450kg，按当年的粮食价格折合成货币发给农户。农户除得到土地租金外，还可外出务工或到农业公司的柑橘园、大棚蔬菜基地等工作获得收入。可见，农地流转促进了农业经营规模化、产业发展特色化、农民就业渠道增多、家庭收入增加和村庄复兴。

3 永胜村农地流转存在的问题

3.1 农地流转的相关制度不健全

土地承包经营权抵押尽管在国家政策层面得到了十八届三中全会的认可，但《农村土地承包法》、《物权法》和《担保法》均从法律层面予以禁止，加上土地承包经营权价值评估机制尚未建立，流转市场也不健全，使得其抵押权的实际市场价值确定和抵押权实现面临着技术风险、法律风险和市场风险，金融机构支持土地承包经营权抵押贷款的积极性不高。农业保险覆盖不全、保费低、补偿率低，一旦发生较大的自然灾害，农地流入方支付土地租金的难度很大。

3.2 思想认识不到位

村集体和农户是永胜村当前农地流转的两个主体，实地调查发现部分村干部和农民对农地流转的相关政策不熟，部分镇、村领导没有意识到土地承包经营权规范管理的重要性，对流转管理比较松。80%的农户知道本村农地流转现象普遍，但90%以上的人表示不清楚土地流转政策，认为这些与自己无关。

3.3 流转行为欠规范

永胜村农地流转行为欠规范，特别是农户自行流转部分，流向大多是亲戚朋友或是同村邻居，以口头协议为主，期限约定不明，备案的很少，变更登记的几乎没有。书面协议内容不够规范，如合同条款表述不明确，内容不完整，个别公司与农民签订的25年租约超过了合同法规定的最长租赁期限20年。无书面合同或书面合同不规范降低了合同对对流各方的约束力，易发生纠纷，一旦发生纠纷也不好协调。存在少量非法流转行为，如小量耕地未得到批准被用于房地产等建设项目；按本地规定楼房高度不许超过3层，但也有一些建成了七八层高的。此外，还有行政手段干预农民农地流转、集体农地流转中农民的参与权没有得到有效保障的问题。

3.4 流转收益分配不够合理

永胜村农地流转收益主要在政府、集体和农户之间分配，如2014年农业公司租赁土地使用权支付给本村350万元，其中，政府税收21万元。集体存留52.5万元，按每户具体出租的面积分配给农户276.5万元，三者分配之间的分配比例是6：15：79。集体所得收益偏高，农民所得收益偏低；集体留存的流转收益主要用于集体开支，如修路等，没有用于为农民缴纳社会保险。从总体上看，流转收益分配不够合理。

4 完善农地流转的对策与建议

4.1 完善农地流转的相关制度

在国家层面，应在全面试点、总结各试点地区经验和教训的基础上尽快修改《农村土地承包法》，有效防范抵押权实现的法律风险。进一步健全农业保险制度，加大农保覆盖范围，提高保险额度和赔偿水平，保障农业规模化经营的适应能力和再生产能力。在地方政府层面，应引导现有土地评估机构增加土地承包经营权评估专项业务或培育独立的土地承包经营权评估机构，客观、公正地提供土地承包经营权抵押权市场价值；尽快完成土地承包经营权确权、登记，建立健全农村产权交易监管平台，不断提高土地承包经营权的市场价值并降低其融资难度；切实支持农业保险，降低农业企业和农户规模化经营风险。

4.2 规范农地流转行为

政府应制定规范的农地流转协议文本，并积极引导农地流转双方签订规范的流转协议，对双方的权利义务做出明确的规定，最大限度地避免纠纷事件的发生；建立监督和反馈机制，避免村干部强行干预农民合理自愿的农地流转行为；加强对农地流转合同的审查和流转行为的监督，及时办理合同变更，做好合同的登记、立卷、归档等工作。严格执行农地流转的相关法律法规，如对于楼层数超过规定的，对其水、电做出不予开户的处理。

4.3 加大相关政策宣传力度

建议永胜村充分利用村内广播、宣传栏等，深入地宣传发家致富的典型成功案例、农地流转等与农民切身利益相关的鲜活案例和法规政策，在选举村干部时要充分考虑其文化程度，使其和典型人物起到良好的宣传作用和示范作用。提高农民的法律意识和维权意识，提高农民对于农地流转的政策法规、流转程序、流转合同、参与各方权利和义务等的认知，自觉遵守法律法规并保护自己的合法权益。

4.4 合理分配流转收益

在农地流转收益分配中应适当降低政府所得和集体留存部分的分配比例，适当提高农民的收益分配比例。建议政府所得部分不超过5%，主要用于完善农村水利等农业生产基础设施。集体留存部分占农地流转收益的比例不超过10%，其使用方向应为村基础设施建设、农民社保、发展集体经济等提高全村当前和未来收益的项目，不可用于行政办公，更不能为干部发福利，每年在村里公示其使用情况，保证合法合理使用。

参 考 文 献

[1] 应凤林.橘子村里的新生活[N].万州时报，2014-7-15（03）.

[2] 刘红耀，温利华，张就英，班战军.河北省农村土地流转调查研究——以定州市为例[J].山西农业大学学报（社会科学版），2016，15（2）：110-104.