“河长制”不能代替流域管理

刘波

今年，北京市在海淀区2015年启动“河长制”的基础上，全面实施“河长制”，似乎让北京人看到了水环境治理的希望。

“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。通过河长制，本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑。在中国“水危机”严峻的当下，似乎是一个催生河清水绿的可行制度。

“河长制”由江苏省无锡市于2007年首创。它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自加压力的举措。2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广“河长制”。之后，江苏全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立市、县、镇、村的四级“河长”管理体系。随后，淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”。

长期以来，对环境质量的指责，很大程度上是针对环保部门的。但在事实上，环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制，对于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。环境问题尤其是水环境问题，牵涉领域众多，可谓包罗生产、生活的方方面面。“河长制”的出现，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，其目的在于通过各级行政力量的协调、调度，有力有效地管理关乎水污染的各个层面。

客观地说，“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，传达了地方政府重视环保、强化责任的鲜明态度。特别是在一些水污染较严重的地区，由党政一把手“屈尊”担任“河长”，亲自督办河流环保工作，可以震慑环境违法行为、加大环境治理力度，从而起到一定的立竿见影之效。

但是，水是活水，一条河的治理需要上下游共同配合。况且，书记、市长们的份内工作林林总总，哪一样都不能怠慢，虽然当上“河长”，他们能拿出多少精力对河流治污进行精心规划，并耗费大量时间精力对治污工作进行组织和协调？更重要的是，“铁打的营盘，流水的官”，假若领导高升或调走了，基层还会积极推行“河长制”吗？一旦人走政息，河流污染恐怕还是“涛声依旧”。

“河长制”透露出一种行政权依赖。它的核心是，当某地环境污染沉疴难返，一些人便开始期待地方主要领导批示或亲自过问，以待问题的最终解决。在他们心目中，地方政府成了污染企业的天敌，成了挽救环境危局的最后倚靠。殊不知，在一些地方，以问题解决者面目出现的“行政权力”，往往也是环境问题的麻烦制造者。

环保部一位原副部长曾指出：“中国环境保护有法不依、执法不严，公众参与的民主法制机制不足是重要原因，而好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。”这番讲话击中了当前的制度软肋——公众既无法在发展之初，以公民意志来选择环保之路；也同样无法在污染危害发生后，让消极怠慢、不负责任的官员让出权位，让昧着良心、肆意排污的企业倾家荡产。

挽救中国的环境危局，绝不能单靠行政权力单枪匹马。要寻找中国可持续的治水模式，首先要改变行政条块分割、九龙治水的现状，创新涉水领域行政体制，建立统一的流域管理机构提高涉水行政能力；其次建立流域管理法律体系，制定流域治理行动时间表；第三建立流域上下游对话机制，吸收全社会成员参与流域治理行动。

（作者为中国海绵城市先行倡导者、反城乡硬化运动发起人）