面对P2P，政府走怎样的平衡

郝身永

2016年8月24日，银监会、工业和信息化部、公安部、国家股联网信息办公室联合发文，被热议的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》终于落地。这份P2P监管细则，标志着政府监管进入新的层面。

如何让P2P行业健康有效运行？政府在其中应发挥何种作用？这成为更多人思考的问题。

P2P迅猛发展，却问题频发

2007年，我国出现第一家P2P平台，P2P是通过互联网进行资金借贷的一种模式。2011年，我国从事P2P的平台数量、交易金额和投资人数快速增长。据网贷之家统计，到今年7月份，P2P平台累计已达4160家，主要分布在北上广浙等地区，累计成交量约2.4万亿。除民间资本进入P2P行业，国资、上市公司、银行也纷纷涉足。

P2P的迅猛发展并不是偶然。目前我国融资体系不完善，企业融资以间接融资为主，间接融资主要通过银行业。中小微企业和民营企业的融资渠道窄，难度大，利率高，P2P的横空出世提供了融资的新渠道，利用互联网技术，可以在更大的范围、更有效率地匹配资金的供需。

P2P的发展更有“地利”和“人和”因素。互联网经济有典型的网络效应，用的人越多，网络效应就越强。我国人口基数大，网民多，用手机上网的网民多，这些都为发展包括P2P在内的互联网金融提供了先天的便利。当线上理财逐渐成为习惯，人们自然成为资金的提供方。一些大的互联网巨头或直接切入P2P，或者与专业P2P平台合作，网上购物、社交等场景的数据被有效地利用到产品设计和风险控制中，形成业务闭环，更加激发了P2P的迅猛发展。

在迅猛发展的同时，问题也开始不断暴露。近一两年，P2P平台限制赎回、关站失联、老板跑路的新闻此起彼伏。据网贷之家统计，截至今年7月，P2P网贷行业累计停业及问题平台为1879家，约占总数的45%。其中e租宝、中晋系、泛亚等因为涉案金额巨大、涉及投资者众多引起社会的广泛关注。据报道，“e租宝”非法吸收存款500多亿元，涉及投资人约90万人，遍布31个省市区。

问题平台大致有两类，一类是纯粹的骗子公司，一类是想好好经营，但风险防控没有做好。

对第一类，e租宝最为典型，诈骗的手段可以概括为“三假”：一是“假项目”，几乎全部项目都是子虚乌有，人为虚构；二是“假三方”，通过第三方支付实际占用投资者的钱；三是“假担保”，担保方是自己或自己的关联公司。这类骗子公司非但没有合理提示或警示可能的风险和风险的责任承担，更是普遍以高息为诱饵，虚假承诺保本保息，虚报或夸大过往业绩，用高大上的实体店面迷惑投资者。在“资产荒”和银行存款收益偏低的情况下，高息的诱惑力就更大。从查处的案例看，这类公司诈骗的钱一部分被用于平台扩张，通过借新还旧并支付先期投资的高利息，另一部分被平台主要控制人挪为己用或挥霍浪费。

对第二类，一方面P2P在风险控制上确实存在难题。由于社会信用体系还不健全，在资产项目的选择上，受数据、技术等所限，很难有效地评估信用状况。技术层面，在贷后资金使用的监管上，P2P平台不如商业银行有优势，很难实时有效地监控贷后资金的实际流向。另外，在发展的初期，行业存在恶性竞争现象，一些平台为了吸引流量，在给投资者的利率上互相抬高。筹资成本偏高，必然要寻找风险更高的项目。目前投资人的投资期限普遍较短，一些项目资金需求期限长，一些平台把长的期限拆成短的项目筹资。但一旦市场有风吹草动，投资者集中赎回，平台的流动性问题就会暴露无遗，最终可能导致平台倒闭。

鼓励创新，加强监管

可以说，国家对包括P2P网贷在内的互联网金融的态度，从一开始就是既强调鼓励创新，也不忽视加强监管。

在去年全国两会期间，李克强总理作《2015年政府工作报告》，提出要“制定‘互联网+行动计划”，“促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展”。在之后7月份公布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中，共部署了11项重点行动，其中之一便是“互联网+”普惠金融。关于网络借贷，也特别提出要支持金融机构和互联网企业依法合规开展网络借贷等业务，但同时，一方面强调要规范发展网络借贷等业务，另一方面也提出改进和完善互联网金融监管，提高金融服务安全性，有效防范互联网金融风险及其外溢效应。

紧随上述《指导意见》发布，在去年7月份，人民银行等十部门联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，总体要求是“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”。其中有系列的网络借贷方面的支持举措。

在问题不断暴露的情况下，政府也意识到了加强监管的紧迫性。去年12月28日，银监会会同工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室等部门研究起草了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，将平台的本质定性为信息中介，杜绝信用中介。通俗地讲，就是要做牵线搭桥的媒婆，而不能像银行一样吸收存款发放贷款。采用负面清单的形式，划定了12条红线。此办法终于在2016年8月24日正式发布。

与此同时，各个地方也加强了对P2P的监管。去年12月底，重庆出台《关于加强个体网贷借贷风险防控工作的通知》，对P2P平台严格监管，暂停新设平台。今年年初，北京、上海、深圳等地暂停互联网金融企业名称及经营范围的商事登记注册。

统计问题平台可以发现，非法集资等违法行为占了相当大的比例，真正因为风险控制没有做好的反倒不多。这表明行业过于粗放发展，鱼龙混杂。国家对互联网金融的定位是普惠金融，为中小微企业和个人的投融资需求提供便捷服务，但在P2P平台发展中，个别平台却违规经营股票配资、“首付贷”等业务，资金流向股市和房市，在股市和房市的忽涨忽跌中推波助澜。

正是鉴于此，今年4月，国务院组织14个部委在全国范围内启动关于互联网金融领域的专项整治，为期一年。整治的工作方案主要涉及三项内容：一是对网贷平台要“一户一档”，归档必要的信息；二是分为三类，包括合规类、整改类和取缔类；三是明确政府不兜底。

平衡鼓励创新

和风险防控间的关系

行业新生的一开始就管，既不知道如何管，也容易一管就死。但问题暴发之时，如果不能有效监管，投资者信心丧失，势必影响这个行业的健康持续发展。正因为当前问题频发，迫切需要加强落实监管细则，完善相关法律法规，明确适用的法律法规条款，补充必要的司法解释，同时明晰职能部门监管权力和责任，强化责任审计，以有效防范区域性系统性风险。

必须要进一步明确P2P平台的定位。第一个定位，P2P是资金融通的“毛细血管”，而不是“主动脉”。欧美国家的网络借贷没有像我们这么火爆，问题也不像我们这么多，根本上还是因为它们资本市场很发达，银行业也很发达，P2P只是起到补充的作用。所以从根本上，还是要大力发展资本市场，继续有序放开民营资本进入银行业，激化竞争。

第二个定位，P2P只能是信息中介，而不能是信用中介。由于它担当的是资金融通的“毛细血管”，发展的是普惠金融，如果再变成信用中介，风险的承受能力就很差，风险很容易爆发和外溢。今后需要对信息中介功能的业务范围进行更明确的界定，可采用负面清单监管，排除其不能涉足的业务内容。

坚持业务监管为主，联合监管为辅。当前跨部门组建联合监管机构的可操作性不强，业务监管是分类监管的细化。当前许多平台往综合化方向发展，业务监管更精准，各职能部门凭权力和职责范围针对综合平台的对应业务展开监管，操作性强，效果更好。各职能部门加强信息沟通，必要时进行联合监管和联合执法。

推行业务报备，强化信息披露。当前整个互联网经济的新模式均不断涌现，业务变种多，监管部门“普查”的成本太高。因此，需要明确规则，要求互联网金融公司自我审查，自我判断业务属性，对所开设业务主动报备，监管部门进行定期不定期地随机抽查，一旦发现问题，依法依规严肃处置，增加违法成本。这种模式节省成本，效率更高。同时，督促行业自律，借助行业协会力量，加强平台信息披露。去年8月1日，中国互联网金融协会发布了《互联网金融信息披露标准——P2P网贷（征求意见稿）》和《中国互联网金融协会互联网金融信息披露自律管理规范（征求意见稿）》，信息披露的主要内涵包括从业机构信息、平台运营信息和项目信息，涉及投资人数及金额、待收金额、逾期金额、项目逾期率、金额逾期率等信息。信息披露对于投资者理解收益和风险、权利和义务意义重大，并且帮助行业实现“优胜劣汰”。

加快社会信用体系建设。其实对任何资产管理业务来讲，风险并不可怕，可怕的是不知道谁的风险高谁的风险低。有效的信用评估可以帮助识别风险，是P2P发展的重要基础。我国信用体系建设还不完善，到去年底，央行征信中心覆盖8.8亿人，其中有信贷记录为3.8亿人。城镇人口个人征信覆盖率也仅为61%，与美国92%的渗透率相差甚远。尽管电商、社交等数据已经被用来进行信用评估，但数据来源还很有限，当前针对个人征信业务的牌照还没有正式发放。下一步，政府部门要放开可供公开的公共数据，丰富信用评估的数据源，建立健全失信的惩戒制度，加快社会信用体系建设，为P2P的发展创造良好的外部环境。