城镇化发展进程中的中国城镇土地利用特征分析

摘 要：随着我国城镇化的发展，城镇用地面积不断扩大，虽然我国取得了很大的成绩但是却存在着很多问题，土地利用也日渐失控，使我国的城镇化发展有些扭曲，面对这种情况必须采取相应的措施进行解决，才能使我国的城镇化健康发展。

关键词：城镇化发展；城镇土地利用；分析

引言

近些年来，我国的城镇化有了很大的发展，但是在发展过程中伴随着很多严重的问题，城镇用地的不合理就是最为严重的一项，由于对于城镇化的理解不到位，导致城镇土地利用逐渐盲目地扩张，不仅浪费了土地资源、破坏了生态环境，还阻碍了我国城镇化发展进程以及经济的平稳运行，因此要通过有效措施的运用恢复我国城镇化发展的健康状态。

1 城镇化进程中土地利用的问题

1.1 土地利用严重违法规

城镇化进程中最重要的就是对土地的规划利用，对此我国还颁布了相关的用地规划纲要，虽然有明文规定，但是在实际的执行中效果却并不理想。自20世纪90年代中期以来，我国为了规范土地的利用，做了不少的相关工作，制定了不少法律，但是实际上却很难做到有法必依、执法必严、违法必究，在城镇化的过程中，土地利用很多都是在严重违法、违规的基础上进行的，不可思议的是部分违法利用土地的主体还是政府机关，正是由于土地不合法的使用，导致我国一直不能对土地进行有效地管理，“上一轮规划要求在1997年-2010年新增的城镇用地控制在133.47×10∧4hm∧2左右，但是在实际上于1997-2005就达到了96.39×10∧4hm∧2”[1]。

1.2 盲目扩张、资源粗放使用

20世纪90年代中期以来，为了促进城镇化的建设，各个地方都把城镇化建设放在首位，因此城镇化的规模有了十分明显的扩大。“很多地方的政府领导对于城镇化的认识不足，存在一些偏差，他们片面地认为城镇化就是农村人口向城镇转移、乡村文化向城市文化发展、社会从业人员由第一产业向第二第三产业转移”，[2]正是由于认识上的偏差，使各个地方争先恐后地加大城镇化的建设用地，以及城市人口急剧膨胀，超出了城镇化的要求，比如说从1996年到2005年我国的城镇人口从18882.90万人次膨胀到了23652.00万，年增长的速度令人咋舌，与此同时的城镇化建设面积的增长率是人口增长率的2倍，由此可见，错误的指导导致我国的城镇化发展有些扭曲，城镇化建设进程中对于土地的利用十分盲目，为了单纯地追求效益，扩大城镇规模，使土地资源的使用过于粗放，造成了土地资源的浪费。

1.3 开发不当、影响经济运行

近些年来，我国经济由于国家积极的财政政策以及一些比较宽松的金融政策的支持，发展十分迅猛，我国的投资率也逐渐上升，1998年到2005年我国城镇固定的投资额增加了五千多亿，在我国投资额中占据着重要比重。城镇固定投资的现状决定了其成为全社会的投资主体，它的增幅远远超过了全社会的固定资产投资的整体的增幅，这种投资的快速增长给我国的社会投资带来了不良影响，使全社会固定资产的投资居高不下，进而对我国的国民经济造成了影响，国民经济的正常、平稳地运行受到了冲击。在城镇的固定资产投资中，比重最大的就是对土地的投资，再加上社会的节约用地意识不强，导致城镇化建设中土地被滥用，开发不当，土地被滥用之后反过来又会促进城镇固定资产投资，由此形成一种恶性循环。

1.4 危及耕地、粮食安全

由于对城镇化建设的认识的错误，导致城镇用地被盲目地扩大，甚至为了促进城镇化的规模而占用耕地，1997年到2005年我国建设用地占用了很大一部分耕地，使我国的农业用地逐渐减少，随着城镇化进程的不断发展，我国的耕地逐渐减少，耕地数量减少直接给我国的粮食安全造成了威胁。“根据土地经济学的理论分析，随着城镇化进程的不断推进，消耗的土地越来越多，其边际成本也将越来越高，随之，土地资源稀缺对于城镇化进程的阻力也应该是越来越高”[3]。

1.5 土地收益分配不公

城镇化建设的过程中，很多地方政府官员为了凸显自己的成就，片面地追求城镇化的规模与速度，特别是一些“模范”城镇化榜样以及一些媒体的渲染更加加剧了这种现象。城镇化建设的过程很多已经沦落为一种官员们手头的“土地经营游戏”，他们不顾国家的法律，不顾人们的合法权益，对于土地进行滥用。2005年中央和地方收缴的建设用地有偿使用费远远低于应收缴的水平，甚至不到建设用地出让费用的三分之一，不仅如此，还常常出现不及时缴纳、欠费的情况。我国对于土地使用有明确的规定，农民对于自己所经营的土地仅仅具有使用权没有所有权，但是由于我国缺乏健全的征地制度，以至于在城镇化建设中屡屡出现滥用权力，剥夺农民利益的现象。不仅如此，征地的实际补偿过低，土地纠纷对于农民来说成了常态，这不仅不利于农村的稳定，更是阻碍了城镇化的健康发展。

1.6 生态环境日益恶化

土地作为生态环境的一部分，与生态环境有着息息相关的紧密联系，城镇化中对土地的不合理利用，使土地的生态系统发生了变化，影响了土地生态系统中的物质循环，即使人们在城镇化进程中取得了很大的成就，但是却弥补不了对生态环境带来了的损害，比如说由于土地的不合理利用导致水资源不断匮乏，甚至是严重的水污染、大气污染等。

2 促进城镇用地健康发展的措施

2.1 引导城镇扩张、加强农地保护

在发展城镇化的时候需要保持一定的速度，但是这种速度不是绝对的，中国的城镇化是建立在复杂的国情的基础上的，因此具有艰巨性、复杂性，城镇化的发展不能一味地追求速度、忽略了质量，因此在推进城镇化发展的过程中政府不能给其制定硬性的发展指标，只能在结合不同时期的不同的具体实际情况来不断地调整，以科学的态度和科学的方法我国的城镇化进行指导，从而使我国的城镇化发展少走弯路，健康发展。

鉴于之前城镇土地规模的盲目扩张的情况，势必要从中吸取经验教训，在城镇化进程中加强对城镇化土地利用的规模进行控制，要控制土地利用必须依赖于土地资源的规划，对于城镇化发展的土地的使用相关部门要进行严格地审批，从而合理有序地控制城镇化土地利用的规模。不仅如此，还要加强法律建设，使城镇化进程有法可依，有力地避免一些人为的盲目扩张行为的发生，避免人为的任意改变城镇化发展速度的情况，为城镇化的发展提供一个合理的法律环境。

2.2 优化用地结构

城镇化建设不仅要提高城镇化的发展水平，还要提高土地的利用效率，优化土地利用的结构，优化土地的利用结构就必须在科学的态度以及方法的指导下，对土地进行科学的利用，在地区、省域以及城镇不同的层次，以城镇土地为重点，对城镇土地进行统筹协调布局。比如说在我国的东部地区，在城镇化发展进程中就可以增加人均的城镇用地，适当地减少工矿用地，中部地区则要加强土地集约利用的效率，西北地区可以适当地降低工矿用地，对于省域来说要加强对城镇土地空间布局的改善等等，只有根据不同地区的不同情况，才能做出合理的规划，有了合理的规划才能促进土地结构的优化。

2.3 集约利用土地资源

由于我国的土地资源有限，因此在进行城镇化发展中必须要树立节约用地的意识，而节约使用土地资源是一项巨大的工程，为了达到节约用地的目的，在城镇化进程中要对土地利用的管理主体进行监督，规范其行为、提高其节约用地的意识，与此同时通过多种方法的使用，促进土地资源的合理运用。为了促进土地资源的集约利用可以以经济为杠杆进行调节，适当地提高建设用地的成本，以及保有成本，与此同时还要“全面实行土地有偿使用，充分运用地租地价杠杆，挖掘土地的利用潜力，提高土地的利用率”。此外还要不断完善土地利用的行政领导，对于城镇建设开发用地进行严格地管理，加强法律、法规的管理与监督，对于滥用土地的人以及单位进监察与惩罚。

为了促进土地资源的集约利用还要加强集约利用的科技的发展，并制定准确的节约利用土地资源的标准，从而推动我国城镇化建设中土地资源的节约利用，提高土地资源的利用效率，合理进行城镇布局。

2.4 统筹城乡居民建设用地

相对于农村来说，城镇在建设用地上更加的集约，在城镇化建设中，相关体制不断地改革，对于土地的宏观调控也将不断地深入，很多农民都已经向城镇居民转化，在他们转化的过程中如果能将其原有的居住地腾出并进行整理，使其变成农业用地，从而补充农业耕地的面积，这样一来，就可以对城镇化建设中对耕地占用的面积进行抵消，从而在一定程度上保障我国的耕地面积不会随着城镇化的发展而出现大幅度地减少，从而保障我国的粮食安全，促进社会的稳定，使生态良性发展。

2.5 促进土地生态良性化

由于这些年来我国城镇化建设的发展，对土地的不合理的利用给生态环境造成了很大的损害，导致我国的生态环境问题日益严重，面对这种情况必须对用地进行科学地规划，加强对环境的整治。

在城镇化建设中要对区域内的用地进行合理地布局，对居民点、农田以及林地、草场等进行合理地配置，使其形成一个合理的有机的体系，使其在功能上相互补充，从而构成一个健康的生态格局。在对用地进行规划的过程中，要切实根据用地功能的需要进行布局，通过合理的布局减小对生态的影响，并在此基础上合理地划分生态保护区，对各种生态用地加强保护。

2.6 完善城镇土地储备制度

“城镇土地储备制度是城镇化建设土地制度改革的一个创新型的举措。”这个创新的措施的具体实施的方法就是，以政府的委托机构为主对土地进行征用、收购或者是置换的方式，把土地集中起来，通过对土地资源的有效整理为发展城镇化土地利用打下坚实的基础。完善的城镇土地储备制度有利于改善我国的滥用土地资源的情况，促进政府职能的充分发挥，有利于促进土地资源的合理利用，优化土地利用结构，为我国的城镇化建设的健康可持续的发展提供可靠的制度保障。

3 结束语

随着我国经济的不断发展，我国的城镇化取得了很大的成绩，城镇化水平有了显著的提高，取得了世界瞩目的成就。随着我国城镇化的发展，城镇用地面积不断扩大，虽然我国取得了很大的成绩但是却存在着很多问题，城镇用地的不合理就是最为严重的一项，由于对城镇化的理解不到位，导致城镇土地利用逐渐盲目地扩张、土地利用也日渐失控、土地利用严重违法规、土地资源粗放使用、并且由于开发不当影响了经济运行、危及耕地、给粮食安全带来了很大的隐患、土地收益分配不公、以及生态环境日益恶化等问题逐渐摆在我们面前，使我国的城镇化发展有些扭曲，不仅浪费了土地资源、还破坏了生态环境，还阻碍了我国城镇化发展进程以及经济的平稳运行。面对这种情况必须采取引导城镇扩张、加强农地保护优化用地结构、集约利用土地资源、统筹城乡居民建设用地、促进土地生态良性化、完善城镇土地储备制度等措施进行解决，才能使我国的城镇化健康发展。

参考文献

[1]刘新卫，张定祥，陈百明.快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征[J].地理学报，2008，3：301-310.

[2]尚国 ，冯朝军.城镇化进程中的土地利用问题与制度创新—以河北省为例的实证研究[J].当代经济管理，2005，3：93-101.

[3]张琳，许晶，王亚辉，等.中国城镇化进程中土地资源尾效的空间分异研究[J].中国土地科学，2014，6：30-36.

作者简介：蒲文芳（1989，6-），女，籍贯：湖南省怀化市，现职称：讲师，学历：硕士，研究方向：土地资源管理。