从“天价幼儿园”看学前教育市场失灵问题

周乙成

2015年11月，一则刊发在网易和羊城晚报上的新闻吸引了公众的眼球，新闻标题为《震惊！广州惊现“天价幼儿园”居然配有私家森林》，文中报道，该幼儿园一年收费19.8万元！让普通工薪阶层咋舌。但这所广州最贵的幼儿园——森林幼儿园开班短短两周，号称已经招收了70个学生。这家教育机构开在广州西塔上，早在2012年，它推行年收费33万元的天价早教，引发广州城内热议。今年，他们将目光盯在了企业家子女3～6岁的幼儿阶段，但同样不走国内传统学前教育路线，将国外森林幼儿园的理念引进广州。

在以上案例当中高达19.8万元的年幼儿园入园率的确让普通工薪族为之瞠目咋舌，权且不论幼儿园的教学方法和理念是否正确或被公众认同，仅仅一个费用已经让很多人失去了选择的机会。

在学前教育这个领域当中类似的情况并不新鲜，除了“天价幼儿园”之外，还有一些“贵族幼儿园”“特权幼儿园”等。这些现象的出现，与我们国家的学前教育发展背景和进程是密不可分的。

一、学前教育背景及市场分析

一直以来，由于我国的学前教育不属于九年制义务教育阶段，因此学前教育的功能需要由政府和社会、个人共同来分担。也使得我们国家的幼儿园呈现了三种不同的形式：一种是由政府创办的幼儿园，一般称为公立幼儿园，还有一种是企事业单位创办的幼儿园，属于集体性质，最后一种是由私人办的幼儿园，一般称为私立幼儿园。这三种形式都以收费为共同特征。

2009年以前，按照有关统计，我国学前教育三年毛入园率2009年仅为50.9%。从2010年，国家开始重视和发展学前教育并制定了一系列的政策和文件。为贯彻落实党的十七届五中全会、全国教育工作会议精神和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，国务院下发了《关于当前发展学前教育的若干意见》；2011年启动学前教育三年行动计划，成立了推动小组，中央财政提供重点支持，各地按照国务院统一部署，以县为单位编制实施学前教育三年行动计划。中央财政投入500亿元，带动地方各级财政投入1600亿元；2011年教育部发文禁止学前教育“小学化”；2012年教育部成立学前教育专家指导委员会，印发3～6岁儿童学习与发展指南，并启动0～3岁婴幼儿早期教育试点，同时出台了一系列的标准和规范等等。

随着这些政策、规定的出台以及各项配套资金的落实，我们国家的学前教育取得了长足的发展。尽管如此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估报告显示：教育部门办园2014年达到50.13%；占比仍然较低，民办幼儿园占比过高，“公办民办并举”格局尚未形成，“入园难”普遍表现为“入公办园难”，质优价廉的公办幼儿园数量明显不足，不能满足人民群众的需要。

二、学前教育市场失灵及幼儿园公共物品属性

基于以上信息，我们不难看出，目前学前教育市场仍然是一块比较大的“蛋糕”，同时由于巨大的潜在市场需求，也导致了大量的民办幼儿园如雨后春笋涌现，民办幼儿园的出现，一定程度缓解了上述问题，但也由于民办幼儿园的趋利性质以及公立幼儿园资源短缺，导致了包括“天价幼儿园”等一系列问题和现象的出现，主要表现在以下几个方面：

民办幼儿园发展极不平衡，有的教学质量差，“小学化”教学严重；有的则大卖热点，价格畸高。

有的幼儿园教育教学目标偏离，家长要什么幼儿园教什么；

入质优价廉的公办园难度大，“千金易得，一园难求”；

教育资源分布严重失衡，具有较高收益的发达地区和城市幼儿园竞争激烈，而贫困农村地区无人问津；

管理存在问题，如校车安全、儿童营养、儿童保护等事件层出不穷。

这些问题的大量出现，并不是一个偶然，结合公共管理理论加以分析，我们认为正是由于具有公共性的幼儿园私人物品特征加强，才出现了“贵族幼儿园”“天价幼儿园”等这样的学前教育市场失灵现象，也进一步影响了公共性物品的普惠性特征。而市场失灵的主要原因，是与幼儿园准公共物品的特性不可分割的。

幼儿园的准公共物品（俱乐部物品）属性公共物品指公共经济学范畴中，公共使用或消费的物品，公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得效用。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。

公共物品有狭义和广义之分。狭义的公共物品概念是指纯公共物品，即物品一旦生产出来就不可能把某些人排除在外，而现实中有大量的物品是基于两者之间的，不能归于纯公共物品或纯私人物品，经济学上一般统称为准公共物品，也叫俱乐部物品。广义的公共物品就包括了纯公共物品和准公共物品。

那么幼儿园究竟属于私人物品还是公共物品，我们可以从以下对比当中加以分析：

准公共物品的特性 幼儿园的特性

局部排他性 消费上具有局部排他性，即只有缴纳了学费的成员才可共享物品，其他成员被排出在外

拥挤性的竞争性 在消费未达到拥挤临界点之前，没有竞争性，超过拥挤临界点后就具有明显的竞争性

从上表中可以看出，幼儿园属于准公共物品，具有准公共物品的属性。那么既然属于准公共物品，按照公共经济学原理，在提供此类物品的时候就需要政府或公共部门遵循一些基本的原则。概括而言，准公共物品（俱乐部物品）的供给，应该基于以下两个原则：

对公益性较大的准公共物品，应该采取国有国营的方式，政府需要进入准公共物品市场，规制其俱乐部行为，消除垄断和内部人控制，并鼓励俱乐部之间进行竞争，从此显示俱乐部的真实成本。即让民营资本参与准公共物品的经营。

由于公益性较大的准公共物品具有相当程度的公共性，因此需要政府介入进行补偿和规制其服务。

具体到学前教育市场而言，可能采取的措施可以参考现有《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中“优化学前教育资源配置，公办民办并举。”“建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络。逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。”“完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制”“完善学前教育管理体制和办园体制。”等规定。

三、总结与经验

总之，通过以上案列以及对幼儿园公共物品属性、公共物品供给原则的分析，我们认为，作为一个准公共物品的幼儿园，不应该完全交由市场来决定，政府需要鼓励和支持私人通过市场行为提供相应的服务同时，还应该高度重视起幼儿园的公益性，对一些市场失灵的行为和现象进行充分的研究，规制和引导一些不良的办园行为，提高其公益性，同时，政府也需要逐步加大公办幼儿园投入力度，特别是针对市场失灵的老少边穷地区加大投入，让更多的儿童享受到基本的学前教育服务。