社会治理视域下现代财政制度构建研究

田发 胡玉环

摘 要：演财政制度作为社会治理体系的重要组成部分，其健全与否事关社会治理现代化进程。文章以财政制度对社会治理现代化的作用机理为研究起点，剖析现代社会治理架构下财政制度的运行缺陷，主要集中在财政支出结构失衡、税收制度亟待优化、事权与支出责任不相适应、预算制度不健全四个层面，进而提出匹配社会治理现代化的现代财政制度构建路径。

关键词：演社会治理；现代财政制度；公共服务

[中图分类号]F810.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0037-05

一、引 言

伴随着工业化和城市化进程的加速，社会阶层、主体、诉求多元化所引发的社会治理问题日益凸显，急需创新社会治理体系，提升社会治理水平，以维护社会稳定、改善民生福利、推进民主治理。党的十八届三中全会明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而财政制度作为国家治理体系的重要组成部分，其健全与否直接影响到国家治理的子系统——社会治理状况，事关社会治理的现代化进程，由此推理出如何构建现代财政制度以匹配现代社会治理是亟待研究的重要议题。

目前国内相关研究主要集中在国家治理与财政制度的关系上。一方面研究国家治理与财政制度的理论逻辑关系。周克清（2014）提出现代国家治理与现代财政制度在价值追求上具有天然的同一性[1]。李一花（2015）梳理了财政制度与国家治理的内在关联[2]。刘尚希（2015）认为从“财政作为国家治理基础”这个逻辑自然延伸，财政制度已嵌入到国家治理中的经济、社会及中央与地方三个结构性维度中[3]。另一方面研究如何完善财政制度以推动国家治理。高培勇（2014）以公共性、非营利性、法治化三大特征来勾画现代财政制度，以匹配国家治理现代化[4]。马蔡琛、黄凤羽（2014）从预算制度、税收制度、事权与支出责任相适应制度三个方面来构建现代财政制度[5]。贾康、龙小燕（2014）提出以“财政全域国家治理”框架来建立现代财政制度[6]。于树一（2015）设计了国家治理下事权和支出责任相适应的方案[7]。

考虑到将财政制度引入到社会治理的研究较少，本文在剖析社会治理与财政制度内生关系的基础上，归纳出现行财政制度偏离现代社会治理的运行缺陷，再提出匹配社会治理现代化的现代财政制度构建方向。

二、现代财政制度对社会治理现代化的作用机理

党的十八届三中全会明确提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方积极性”，同时又强调“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”[4]。这说明构建现代财政制度应该围绕公共服务的最优供给展开，加快建设公共服务体系，并以公共服务体制和提供能力现代化为基础来推进社会治理现代化。现代财政制度对社会治理现代化的作用机理主要体现在以下三方面：

——预算安排制度。预算制度是现代财政制度的核心。政府预算就其本质而言就是政府接受社会公众的委托，利用其缴纳的税收及其他资源向社会公众提供公共产品及服务的活动。一方面，政府预算可以详细反映政府的活动，反映政府对公共物品的投入力度、重视程度以及偏好等，进而评价政府的社会治理水平；另一方面，政府预算能力也体现着政府的社会治理能力，因为市场经济下社会主体利益分配不均，矛盾凸显，合理的预算不仅能缓解社会矛盾，重新调整利益分配格局，还能优化公共物品供给机制，促进社会治理水平的提高。

——事权与财权匹配制度。事权与财权匹配是现代财政制度的重要内容。大多数的基础民生保障性的公共服务交由地方政府供给是有充分的理论依据的，事实上由于地方政府具有先天的信息优势和知情监督权，在公共服务供给方面的许多事权都应该划给地方政府。为保障当地基本公共服务的供给，提高社会治理水平，就必须给地方政府配置相适应的财权。事权与财权出现的严重错配状况往往成为制约地方政府社会治理能力提升的主要障碍。

——转移支付制度。转移支付制度是现代财政制度的重要组成部分，其在促进社会治理上主要体现在两个方面：一是实现基本公共服务均等化。长期存在的基本公共服务供给不均衡主要表现为由区域经济发展差异造成的地区间基本公共服务供给不均衡以及由城乡二元制格局导致的城乡基本公共服务不均衡，如果仅依靠地方政府实现全国公共服务均等化的目标很难实现。而对于中央政府来说，调节收入分配、保障基本民生是其首要考虑目标。因此就需要通过中央政府对地方政府的转移支付来实现基本公共服务均等化，以均衡地方的社会治理水平。二是转移支付能够改变地方政府传统的“重投资轻民生”的支出偏好，增强社会治理投入。因为即使中央政府对地方政府进行大量的转移支付，由于地方政府的偏好，很可能将资金用于地方投资和建设，较少考虑民生服务，这样中央政府就必须对转移支付资金用途进行限制，以保障地方基本公共服务的均衡供给。分类拨款最符合现代财政制度的要求，理应成为专项转移支付改革的主要方向。

三、社会治理视域下现行财政制度的运行缺陷

现行的财政制度长期以来强调财政的经济功能，而忽视了其在社会治理中的重要作用。财政制度运行偏离最优社会治理的缺陷表现为以下几点：

（一）财政支出结构失衡

近年来我国公共财政支出一直稳步增长，为改进社会治理状况提供了有力的财力保障，但财政支出结构中的失衡现象较为明显。公共财政支出结构中社会治理支出比重反映了政府对社会治理的重视程度。从表1可以看出，公共财政支出比重前三位的分别是：经济治理支出、教育支出、社会保障与就业支出（2012年教育支出比重最大），而同时期美国等较发达国家财政支出比重靠前的是健康支出、社会保护支出、教育支出。这说明发达国家的财政支出的前三项主要用于人力资本、国民医疗等社会治理支出，而我国前三位的财政支出主要用于经济事务和一般公共服务，其中经济事务比重超过了1/5；虽然教育支出占比较大，但由于教育资金使用效率较低且人员经费中非教育人员占比较重，因而教育支出相对仍显不足；而对于与居民息息相关的医疗卫生支出仅占7%～9%之间，与发达国家相距甚远。

虽然我国社会治理支出比例逐年上升，但经济治理支出的比重一直居高不下，且社会治理财政支出结构的优化进展缓慢，这说明政府“重经济建设轻民生投入”模式仍根深蒂固，这一结构性缺陷也是造成政府社会治理水平低下的关键原因之一。

（二）税收制度亟待优化

近年来我国税收收入稳步增加，与此同时基本公共服务均等化、税收收入公平分配等影响民生的重要问题却未得到有效改善，其根本原因在于现行的税收制度并未将政府供给公共服务及社会治理能力作为税制设置合理与否的标准，主要表现在以下两方面：

一是纳税人负担不公平。从纳税人角度看税制设置是否合理应该表述为：收入水平相等的纳税人承担同等的税收负担，收入水平不等的纳税人承担不同的税收负担。而以2014年税收收入数据来看，增值税、营业税为代表的间接税占到整个税收比重的48%，而所得税为主的直接税只占27%。由于间接税的可转嫁性，在广泛流转的商品生产、批发过程中，最终的税收负担大部分由消费者承担，并未体现税负负担与收入水平挂钩原则。与此同时，能够调节收入差距的直接税特别是累进性的直接税由于一些如所得税占比过小、财产税并不完善等原因没有发挥应有的作用。而纳税人负担的不公平必然会加剧社会组织及公民等纳税主体对社会的不满，进一步激化社会矛盾，对政府的社会治理能力形成了严峻考验。

二是社会主体受益不均衡。从受益主体看，现行税收制度设置不合理导致全国社会治理水平存在严重失衡现象，主要表现为地区间和城乡间的失衡，即东部地区的社会治理水平明显高于中部，中部又明显高于西部；城市的社会治理水平总体上优于农村地区。从理论上说，每个公民都有权利享受均等的社会公共服务，这是人权的基本保障，而不应与自身所在的地区、户籍、居住地相关；从现实中看，由政府社会治理水平失衡而导致社会主体享受公共服务的不同已经导致了严重的社会矛盾，挫伤社会主体积极性。

（三）事权与支出责任不相匹配

事权与支出责任相匹配是现代财政制度的重要特征之一。事权是指各级政府在管辖区内依据应当提供的公共服务和管理的社会事务的需要所进行的政府活动；支出责任是指政府在履行事权时必须承担的财政支出责任。现行财政制度中政府间事权与支出责任不匹配是导致政府社会治理水平低下的主要原因，其缺陷主要表现在：

一方面是各级政府事权与支出责任范围未明确。长期以来，各级政府事权与支出责任范围的界定并未依据社会公共服务及自身社会治理能力提升的实际需求，而多基于上级政府对下级政府的行政命令，因此造成地方政府对超出本辖区的支出责任无意愿却又迫于行政压力不得不提供，这样就会造成地方政府的对提升自身社会治理水平的能力下降并且严重影响许多跨地区公共物品的提供。究其原因主要有两个：一是缺乏相关法律的明确规定。相关法规的缺失造成政府间支出责任划定混乱，随意性较大；二是事权与支出责任界定不符合效率原则。在分权改革过程中，中央政府将本属于自身的事权如社会保障、教育、医疗等下放给地方，却未将给予相应财力的补偿，造成地方政府对许多公共物品的提供有心无力，制约了地方社会治理水平的提升。

另一方面是转移支付制度不完善。转移支付是本级政府按照社会需求承担本地区事权，在财力存在缺口情况下上级政府对其进行弥补的活动。现行转移支付制度的缺陷主要体现在专项转移支付比例过高，一般性转移支付比例不足。过高的专项转移支付保障了地方政府基本公共服务的供给，但却抑制了地方政府的公共服务供给创新。这是因为专项转移支付只对特定的公共服务进行投入如教育、社会保障等，但是整体社会公共服务的供给是一个体系，并且应交由本地区政府主导；而由于一般性转移支付比例较低，地方政府无法获得足够的财力保证，整个公共服务供给的质量与效率必然会受到影响，从而影响社会治理水平的改善。

（四）预算制度不健全

预算是安排政府收支一项重要活动，通过预算编制、执行、监督、评估的运行过程，一定时期内的政府活动及运行成本都要接受民众的审查，以此检验财政资金是否用于提供公共服务或提供公共服务是否高效，从而促使政府提升社会治理水平。而现行的预算制度仍存在明显缺陷：

一是过于关注预算投入。现行的预算制度具有明显的投入控制型模式，其关注的重点在于列出具体财政资金流向，保证财政拨款依据预先设定的计划拨付，强调资金投入的准确性。但是过于强调投入便会导致社会需求与资金投入出现明显错配，偏离了社会治理的目标，比如某些领域的政府部门为了维持原有预算，年底“突击花钱”；而一些领域由于得不到足够资金，其主管政府部门便会消极怠政。这样，政府支出越来越多，社会治理问题改善却并不显著。

二是预算编制不完整。预算的编制应该将全部财政资金收支状况予以反映，不应该存在政府预算外资金。尽管从目前看我国预算体系包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，但仍然有大量未纳入预算的资金，比如政府购买公共服务的资金。这样，此部分资金就不会受到预算监督，长久必然会导致资金利用效率低下，从而影响公共服务的提供，弱化社会治理能力。

三是预算弹性较小。预算作为对财政资金的一种规划，在执行过程中必然会受到诸如实际公共服务需求的变化、民众对公共产品关注转移等因素的影响而发生必要的调整。但目前的预算制度对执行过程中的自由裁量权限制较多且预算弹性小，这样在当社会公共服务需求发生变化时，预算的执行也不会随之调整，造成财政资金运用与社会治理目标的偏差。

四、匹配社会治理现代化的现代财政制度构建路径

建立现代财政制度需要更新原有财政理念，明确基本内涵。相对于原有的财政制度，现代财政制度要求聚集公共资源来有效提供公共服务以提升社会治理水平。匹配社会治理现代化的现代财政制度构建路径如下。

（一）财政支出制度改革：强调支出结构调整

财政支出结构优化与否直接决定着社会治理水平的高低，因此要提升政府的社会治理能力就必须对现行的财政支出结构进行改革：

一是缩减政府性投资，加大民生投入。随着市场制度的逐步完善，政府应该逐渐退出一般性的竞争领域，减少对市场的干预。在财政支出结构上就表现为减少在经济事务上的资金投入，加大对社会保障性民生的投入，例如基础教育、医疗、基础设施等关系民众切身利益的领域。

二是扩大财政支出的覆盖范围。为提升政府社会治理能力，政府应该一方面扩大对农村地区基本公共服务的投入范围，将农村养老、教育、医疗等作为投入的主要方向，继续加大其补助力度，以缩小城乡基本公共服务的差距；另一方面继续加大对中西部公共服务的投入比例，实现区域间基本公共服务均衡性发展。

（二）税收制度改革：着力税制结构优化

税收制度是社会治理的基本保障，也是现代财政制度的重要内容。通过构建合理公平的税收体系来推进现代社会治理。

（1）提高直接税的比重，均衡税收比例。间接税通过转嫁，最终的税负大都落在消费者身上，而直接税以公民的收入和财产作为计税依据，多采用累进税率方式征收，这样既体现了税负与收入能力相符原则，又保证了税负的公开透明，有利于收入分配公平。从社会治理角度上看，提高直接税比例，纳税人能够更加清楚全面了解自己的纳税金额和负税比重，促使自己更加关注所纳税款的用途及使用效率，有利于抑制腐败和政府的无效率作为。同时纳税人会更加乐于参与公共服务建设，促进公共服务供给机制的优化，真正成为社会治理的一大主体。

（2）构建地方主体税种，减轻中央政府转移支付压力。随着“营改增”的推进，作为地方主体税种的营业税逐渐减少消失，现行的地方税种只能依靠共享税和中央转移支付来维持地方财政平衡，因而构建地方主体税种极为迫切。目前，尚在改革中的房产税和未开征的资源税、遗产赠与税等被寄予厚望，能否成为地方主体税种，还需要继续改革。而地方主体税种一旦确立，将会对社会治理水平的提高具有重要意义：首先，地方政府拥有可供自由支配的税收收入，凭借先天的信息优势和知情权，不论是亟待解决的本地污染治理还是突然发生的自然灾害善后问题都能做出及时快速反应；其次，地方政府主体税种建立，便会减轻中央政府转移支付的压力，使中央政府倾注更多的人力、精力投入全国性的公共物品提供上来。

（3）加快推进重点税种改革，完善税收制度。为了推动现代税收制度的建立，现行的税收制度正在加速改革，改革的目标也应围绕社会治理现代化。当前需要推进重点税种的改革有：一是加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。将对大部分征税所得项目实行统一的征税办法综合计税；同时合理调整个税免征额、扣除项目标准，尝试实行以家庭为基本申报单位的所得税申报模式，充分考虑纳税主体家庭状况、赡养父母情况、子女教育、住房和医疗等重大支出项目，切实保障工薪阶层最基本的生活需要。二是房产税改革。将现行偏重于房地产流通环节的征税转变为房地产存量环节的征税，这样既开拓了地方政府的主体税源又有利于国民财富的分配。三是资源税改革。应尽快将一些不可再生的资源，或污染较大的金属等纳入资源税的征税范围，发挥应有的保护环境、节约资源的作用。

（三）财政体制改革：事权与支出责任相适应

完善财政体制、构建现代政府间财政关系是现代财政制度的基石，能为改进社会治理状况提供制度保障。

（1）依据社会公共需求，合理明确事权、界定支出责任。政府应该根据公共服务的需求，合理划分各级政府的事权并界定相应的支出责任。首先，政府应该确定自身的事权范围，将竞争领域中的事物更多的交给市场去做，社会领域的交由社会组织解决。其次，根据公共服务的受益范围划分支出责任：全国性的公共服务如国防、外交等划归中央；跨地区的事务由中央与地方共同负担，具体表现为由中央或地区之一牵头，另一方积极配合如跨地区的河流污染治理、公共基础设施修建等；地方性的公共事务由地方负责如地区基础设施、居民最低生活保障等。

（2）规范转移支付制度。政府事权和支出责任的实现需要充足的财力保障。各级政府的财力来源一般包括本级政府的财政收入加上上级政府的转移支付，其中转移支付占有重要比例。因此，要保证事权与支出责任能落实到位，必须完善现行转移支付制度：

一是提高一般性转移支付的比例。在提供地区性公共服务方面，地方政府有着天然的信息和知情优势，如果提高一般性转移支付的比例使其拥有自身可控的资金，就会大大增强地方政府提供或改善公共服务特别是本地区特有的公共服务的热情；否则，如果地方政府长期处于可控资金匮乏的境地，除了中央政府规定的事权和支出责任外，地方政府对其他考虑和监管不到的地方会视而不见，久而久之就会出现地方政府“怠政”、“惰政”现象。

二是加强转移支付的管理，引入绩效评价机制。现行的转移支付制度普遍存在效率低、成本高的特点，对此应该加强对转移支付的管理，将专项转移支付中属于地方事权与支出责任且数额稳定的划归一般性转移支付；加大向贫困地区转移支付力度，保证其基本财力需求。同时引入绩效评价机制，杜绝以前随意分配的现象，使转移支付的资金规范、透明，落实到实处。

（四）预算制度改革：纳入法治化轨道

建立现代预算制度是构建现代财政制度的基础，政府预算反映整个国家政策、政府支出范围与方向，党的十八届三中全会明确指出预算编制要遵循“全面规范、公开透明”原则，要提高社会治理水平，就必须使更多的社会力量参与到预算编制中去，同时将预算关注重点转移到能否提供优质的公共服务上来。

一是深化社会参与政府预算编制审核监督程度。政府预算反映着财政资金的使用范围和支出方向，改变着政府、市场、产业之间的利益分配格局。在政府编制预算过程中，必须引入社会力量参与监督。在全国层面，可设置有一定社会人员参与的预算委员会审核政府预算，同时将预算部门编制的财政预算和执行报告尽可能通俗易懂，重点支出内容细化，将更多涉及民生保障的预算支出更全面向社会公开；在县级层面，加大参与式预算的推广力度，使得公民在参与监督过程中激发关注社会问题的热情，提升其参与社会治理的能力；在社区层面，基层政府应该积极引导民众参与社区保障、环境治理等直接影响到民众切身利益的活动。

二是完善预算编制，立法规范预算。要保持预算的完整性，一方面需要通过立法机关规范预算的编制流程，保证所有财政资金都纳入国家预算并且通过全国人大等国家权力机关审批，没有通过审批的财政收入视为不合规收入，没有通过审理的预算支出不得安排支出；另一方面要将政府购买公共服务的财政支出纳入预算，加强成本核算，健全会计核算机制。这样通过预算的全面覆盖和立法的规范就保障了预算的准确完整性，发挥其在社会治理中的作用。

三是建立绩效预算机制与跨年度预算平衡机制。针对预算过于注重投入的缺陷，政府应该在保持投入控制的基础上增加对资金投入结果的控制。具体就是以公共服务的提供质量与效率为基础，建立一套绩效评价体系以判断财政资金投入的结果并将其与政府政绩挂钩，即建立绩效预算机制。同时，为保证预算在提供公共服务中的灵活性，应该建立起跨年度预算平衡机制即允许跨年度的资金使用权和将本年度预算结转至下年使用，但必须保证中长期内的预算平衡。

[参考文献]

[1] 周克清.现代国家治理与财政制度建设的价值追求与实现路径[J].经济学家，2014（10）.

[2] 李一花.财政在国家治理中基础和地位的理论分析[J].公共财政研究，2015（1）.

[3] 刘尚希.财政与国家治理：基于三个维度的认识[J].铜陵学院学报，2015（5）.

[4] 高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设[J].中国社会科学，2014（12）.

[5] 马蔡琛，黄凤羽.国家治理视野中的现代财政制度[J].理论与现代化，2014（3）.

[6] 贾康，龙小燕.财政全域国家治理：现代财政制度构建的基本理论框架[J].地方财政研究，2015（7）.

[7] 于树一.论国家治理框架下事权与支出责任相适应的政府间财政关系[J].地方财政研究，2015（5）.