国有资本收益向养老保险基金配置的合理性与科学性研究

？眼摘 要？演国有资本收益向养老基金注资是国企利润分配的一种最优方式之一。因为国有资本属于全民共有的一种公共资源，其经营性收益理应为全民共享，这也符合党的十八届三中全会提出的国有资本收益更多地向民生和社会保障倾斜的政策规定。而养老基金是社会保障中非常重要的组成部分，且其缺口巨大，严重影响到了国计民生和社会福利，因此这一缺口的弥补既重要又紧迫。以国有资本收益来充实养老保险基金不仅具有可行性和必要性，同时也具备可持续性。

？眼关键词？演国有资本收益；养老基金；征缴比例；国有企业

[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0072-05

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要提高国有资本收益征缴比例，到2020年提升至30%，更多的用于保障和改善民生。并且明确提出，要划拨部分国有资本充实社保基金。这将使得多年来曾饱受诟病的国有资本“体内循环”现象有所改观，但也有学者质疑国有资本充实社保基金是否是国有资本配置的最优途径？国有资本向社保基金注资的可行性有多大？特别是近年来，国企利润一直处于下滑趋势，2015年国企利润总额同比下降6.7%，2016年前两个月国企利润总额2 226亿元，同比下降14.2%。一方面是国有资本收益规模在逐步缩小，另一方面是社保基金特别是养老金缺口在持续扩大，利用国有资本充实养老基金是否具有可持续性？为此，有必要对国有资本收益向养老保险金注资的合理性与科学性进行分析。

一、 我国养老保险基金缺口的成因与规模

现阶段，无论是实务界还是理论界，均对养老保险基金存在缺口的原因、规模进行了激烈的讨论。但无论是理论分析还是实证研究得到的结果都不一致。综合前人的观点及研究成果，本文对上述两个问题的分析如下。

（一）养老保险基金缺口的原因分析

造成养老保险基金缺口的一个大环境就是我国正在迈向人口老龄化阶段。根据中国社科院发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》，中国即将迎来一个老年人口增长高峰期，至2013年老年人口突破2亿人，2025年前，老年人口以每年100万的速度递增①。老龄人口的增加及我国实施了30余年的计划生育政策使得为养老缴费的人数骤减，但领取养老金的人口却在增加，使得养老基金面临入不敷出的境况。其次，养老支付水平每年提升。2016年的政府工作报告指出，今年将继续提高退休人员基本养老标准，但标准由之前的10%左右降至6.5%。因此也引起舆论猜测养老基金支付是否已经到了国家难以承受的地步。从2005年至今，国家已经连续12年提升养老金标准。虽然10%左右的增长率跑赢了CPI增长率，但并没有赶上工资增长率，从而使得养老金替代率不断下降。因此这并没有让老年人感受到工资水平的实际改善程度，但却给国家养老金支付带来了较为承重的负担。第三，养老金双轨制的存在也客观上造成了支付压力。我国不同性质的工作，其养老金制度也不一样。机关事业单位职工几乎不用扣除任何费用，但其养老金还由国家财政统一支付，而企业职工则由本人按照一定标准缴费，并分别划入个人账户和统筹账户，且前者养老收入数倍于后者。这不仅造成了收入分配的不公，同时也给国家财政造成了巨大压力。最后，养老体制转轨使得养老金隐性债务显性化。我国自1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，养老保险制度由之前的“现收现付”制转变为“统账结合”制。转轨后，由于前期“老人”与“中人”个人账户资金几无任何积累，所以后来职工所缴纳的养老金被“挪用”来填补这一历史债务，因而造成了统筹基金结存上万亿而个人账户空账运行的局面。

（二）养老基金缺口规模

对于养老金缺口到底有多大，学者们所采用的方法不同，所得结果也迥异。王成（2015）认为我国养老金缺口包括静态缺口和动态缺口。前者包括基本养老保险中收不抵支的部分统筹单位及统筹账户挪用个人账户的部分，后者是根据我国老年人口动态的变化政府所需承担养老金权益净责任时的隐性债务。王晓军等（2013）根据精算和会计原理，得出结论认为：采用不同的精算假设，选择不同的评价时间和评估模型，得出的测算结果也有较大出入。他根据现金流量折现法和开放人口假设下，测算出城镇养老金在近30年内均不会出现支付缺口，但未来50、75和85年后，缺口将是2011年GDP的24%、218%和364%。王春兰等（2015）基于SVM模型估算养老金缺口，她认为在2019年将首次出现养老金缺口，此后会随着老年人口规模的扩大而逐年递增，至2031年后这一缺口将扩大至20 000亿元。马骏（2012）在《化解国家资产负债中长期风险》一文中提出，养老金缺口在2020、2030、2040和2050年，分别达到GDP总量的0.2%、1.4%、3.1%和5.5%。曹远征（2012）认为至2033年养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%（假设GDP以6%的速度增长）。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2015》指出，截止到2014年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账额达40 974亿元，而城镇职工基本养老保险基金累计结余额为31 800亿元。即将其所有结余资金用于填补个人账户，仍然有近10 000亿的空缺。

尽管各种口径统计出的缺口数有较大的出入，但有一点是可以肯定的，即养老基金的缺口无论是静态还是动态，均存在较大的缺口，特别是动态缺口，各种研究结果均以数万亿计。如此大的缺口，虽然可以通过增加参保人数（如2015年新增参保人数365万人）、改革现行养老金双轨制等措施予以缓解，但依然不够。并且在经济下行的现阶段，财政收入增速随之下滑，因此不可能划拨大量的公共财政进行注资。而且，在今年两会前后，民众要求降低社保基金缴存比例的强烈呼吁，使得继续加大养老金缴存比例根本无法实现。但另一方面，作为全民所有且体量巨大的国有资本却并没有发挥其“全民红利共享”的作用。以国有资本收益注资养老基金以缓解其缺口压力，无论是从国企性质、实力还是资金使用途径来说都是可行和必要的。

二、我国国有资本收益征缴及配置状况

合理配置国有资本收益，有必要先了解我国国有资本收益征缴的制度变迁。我国国有资本经历了统收统支、放权让利、利润留存和分类上缴4个阶段。

（一）我国国有资本收益征缴的制度变迁

1978年以前采取“统收统支”的制度，在我国高度集中的计划经济体制下，国有企业并没有独立的经营自主权，政府对国有企业实施全面的干预，主要体现在：国有企业所获得利润全部上缴国家，而亏损也由国家财政买单；国有企业所有运行成本皆由国家财政投入；国有企业的所有投融资决策、利润分配政策等，均由政府决定，企业没有独立的决策权。这种制度严重束缚了企业的活力，使得企业运行效率极为低下。因此在1978年改革开放以后，国企“统收统支”的利润分配制度成为国企改革的首要目标。该阶段的改革主题为“放权让利”，一直持续到1993年。这一阶段又经历了企业基金制度、利润留成、两步“利改税”和承包经营责任制4个过程。尽管制度变换频繁，但总的目标就是为了“搞活国有企业”，发挥企业的积极性、主动性和创造性。随着改革的进一步深入，1993年我国实施分税制改革后，国有企业利润分配改革的方向也逐渐明朗，即实施利税分流——企业在向国家缴纳所得税后，剩下的利润在国家和企业之间合理分配。但此时国有企业经营大部分处于亏损状态，国家为了帮助其摆脱困境，决定1993年以前注册的企业，其税后利润暂不用上缴。这一过渡性的制度却持续了13年之久，而国企的经营状况早已好转，且盈利水平和盈利能力大幅提升。国企不上缴利润的现实基础已经不复存在，并且过多的利润留存在企业还造成了企业过度投资、与民争利、拉大贫富差距等社会问题，因此2007年国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国企红利实施分类上缴。即资源型特征的企业上缴10%，一般竞争性企业上缴5%，军工企业、科研院所企业等暂缓上缴。从2011年起，把所有标准均提升5%。2014年又进一步提升上缴标准，即在现有的基础上又提高5%。党的十八届三中全会后，提出到2020年，国有资本收益上缴比例要提升至30%，并且更多的用于改善民生和充实社保。

尽管近年一直在提升上缴比例，让国企红利全民共享，但也存在一些问题，比如现行上缴比例相较于国企强大的盈利能力而言，依然偏低；国企上缴资本收益的范围并未涉及金融类国有企业；国有资本收益并未实现最优配置，大部分又返回企业，形成“体内循环”等。

（二） 国有资本收益的配置状况

根据现行制度规定，上缴的国有资本收益主要用于资本性支出、费用性支出和其他支出。所谓资本性支出主要是用于对国有企业进行结构调整所发生的企业改制、重组和技术创新等方面的支出；费用性支出主要用于解决国企的历史遗留问题，包括下岗职工的社会保险、离退休职工的养老保险、困难职工的生活补助等；其他支出主要用于社会保障。在实际支出过程中，前两项是所上缴国有资本收益的支出重点，近几年占据所有上缴收益的80%～85%②。以2014年国有资本收益支出结构为例（见表1）。

由表1可知，2014年中央国有资本经营预算数为1 578.03亿元，其中资本性支出1 150.83亿元，费用性支出37.78亿元，其他支出389.42亿元。也就是说，国企上缴的利润通过“体内循环”的方式又回到企业内部，本应全民共享的红利沦为国企部门收益，这与国有资本收益“取之于民，用之于民”的制度框架是向背离的。

造成此结果的原因在于，我国长达13年未曾上缴国有资本收益，使得众多企业利税不分，对上缴这部分利润的内涵理解不透彻，认为只需要和民企一样上缴流转税和所得税即可。另外，我国政府在设计利润分享机制时，也表述含糊。例如，在2007年颁布的《关于试行国有资本经营预算的意见》中提到了“必要时可以部分用于社会保障等项支出”；党的十八届三中全会虽然提到要“绝大部分用于民生和社保支出”，但对于支出的比例也并未明确表述，因此也给实际支出提供了更为灵活的操作空间。

三、国有资本收益向养老保险基金配置的科学性与合理性

国有资本向养老保险基金注资是否具有科学性与合理性，主要从3个方面进行论证：即国有企业是否有能力配置、国有资本收益向养老保险基金配置的必要性以及这种配置是否具有可持续性。

（一） 国有资本收益向养老保险基金配置的可行性

2007年以前，国家之所以停止向国有企业征缴资本收益，主要原因在于当时国企正面临不同程度的亏损，如1993年国企上缴利润不足50亿元，仅占当年财政收入的1.2%，还需国家补贴400多亿元。国家为了帮助国企尽快摆脱困境，弥补国企改制的成本，因此停止向国有企业征缴收益，一直持续了13年之久。但自2004年以后开始，由于一系列的改革以及负担成本的减轻，国有企业无论是盈利能力还是盈利水平均有了质的提升。首先体现在国有资本的规模不断扩大，根据国资委历年的统计数据显示，国有资本从2004年的7.13万亿元增长到2014年的102万亿元，平均每年增长9.49万亿元。其次国企利润不断增加，1998年国企利润为2 187亿元，到2015年增至23 027亿元，增长了10.52倍（见图1）。

然而国有资本收益却并没有因此“水涨船高”，其上缴比例与国企利润的增长比例严重脱钩。从2007年征收开始至今，国企上缴国有资本收益仅占利润总额的5%左右（见表2）。

从表2中可以看出，虽然国有资本收益上缴的总额一直增加，占国企利润总额的比例也持续上升，但自2007年上缴国有资本收益9年以来，国有资本收益上缴额占国企利润总额比例平均仅4.55%。且在这极低的比例中又有85%左右的支出重新返回到国企自身。这两项数据悬殊的差距透露出两个信号：一是国有资本收益还有较大的上缴空间（且上缴的范围并未覆盖所有国有企业，如利润庞大的金融类国企等）；二是国有资本的配置方向亟待优化。换言之，国有资本收益向养老基金注资是具备现实基础的。

（二） 国有资本向养老基金配置的必要性

阐述其必要性，就有必要了解国有资本的性质以及国有资本常年“体内循环”的不良后果。

1. 国有资本的性质

无论是国有资产还是掌管国有资产的主体——国有企业，它们都具备把资本收益向养老基金配置的内在特质和理论基础。国有资产属于一种公共资源，相对于土地、矿藏等其他公共资源而言，国有资产有其特殊性，即它可以利用这种资源获取经营性收益，如企业利润和税收等。既然国有资产作为一种公共资源为全民共有，那由这种资源所获得的收益也理应为全民共享。而对于掌管国有资产的主体——国有企业而言，它负有三重职责：即实现国有资产的保值增值，承担经济责任；掌握国家的经济命脉和国家安全，承担政治责任；是经济社会的重要组成部分，承担社会责任。因此，在国有企业盈利水平大幅提升，实现了国有资本保值增值后，还应该兑现其社会责任，让全民共享国企发展的成果。养老保险是社会保障的重要组成部分，并且也是社会保障中缺口最为严重的一环，以国有资本收益充实养老基金即是全民共享国企红利的重要体现。

此外，国有资本收益向养老基金配置还具备法理基础。《中华人民共和国企业国有资产法》第3条明确指出“国有资产属于国家所有，即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”。《中华人民共和国物权法》第55条规定“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人的职责，享有出资人的权益”。公司法第一章第4条规定，“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者的权利”。而对于国有企业而言，公司股东即全体国民，他们与国企管理者是一种“委托—代理”关系。

2. 国有资本收益常年“体内循环”的负面效应

由以上分析可知，自恢复上缴国有资本收益以来，国企每年平均仅拿出不到5%的比例上缴国家，而上缴后仅留有15%左右的资金倾向民生，大部分又通过资本经营性支出的方式返还给企业自身。因而上缴比例的多少与全体国民几乎没太多的关系，本应全民共享的红利变成了企业自己给自己分红，违背了市场经济下“谁投资，谁所有，谁受益”的基本规则。并且，这种利润分配方式至少会在以下两个方面造成负面效应：一是过多的利润留存企业会导致企业过度投资和盲目扩张。企业利润缴存比例过低，会降低企业融资成本，从而使企业出现盲目的投资冲动。如果企业的投资效率和发展前景都不错，则留存部分利润用于扩大再生产也未尝不是一种最优选择。但如果企业投资效率偏低，治理结构也不完善，则过多的留存只会造成浪费资源。此时，把利润分配给股东反而是一种最优的资源配置方式。二是过多的利润留存国企会造成国企员工过度消费红利，人为地拉大收入分配差距。由于现代企业制度建设的落后及治理结构的不完善，国企与生俱来的信息不完全委托代理机制下，理性的国企管理者会隐瞒企业真实的盈利情况，将税后利润以各种津补贴的方式发放给员工，使其过度消费本应属于全体国民的红利，人为地造成了收入分配差距和社会不公。

（三）国有资本收益向养老基金配置的可持续性

上文提到让国有资本收益让全民共享并非是把国有企业的所有利润全部上缴，然后把上缴的部分全部向养老基金配置，这里存在一个最优划拨率的问题。最优划拨率包含两层含义：一是国有企业有必要留存一部分利润至企业，以实现国有资本保值增值的目的，也使得国有资本收益向养老基金配置具备可持续性；二是国有资本收益向养老金划拨存在一个最优比例，一旦超出这个比例，可能会使得整个社会福利水平下降。因此，要分析国有资本收益向养老基金配置是否具有可持续性，就有必要测算这个最优划拨率的问题，以此判断是否在国有企业能承担的范围之内。

杨俊、龚六堂（2008）按照Turnovsky的方法，以分散经济均衡复制中央计划者均衡来确定最优的划拨水平。通过求解总消费水平最大化所对应的资本总回报率，来判断这个最优解是否满足帕累托效率的均衡经济中的资本存量水平，即“黄金律法则”的资本水平。最后根据对国有资本收益划拨率的比较静态分析判断，最优划拨率在30%～40%之间，一旦超越这个水平继续增加划拨率，则会使得以总消费为代表的社会福利水平逐渐下降。高奥、龚六堂（2015）虽然没有给出具体的最优划拨水平，但指出当银行对民营企业的信贷较为宽松时，降低划拨率可以使得国企与民企共同发展；反之，当银行信贷对民营企业供给较低时，可以适当提高划拨率。但过高的划拨率会使得国企的市场份额在动态路径上逐渐衰减，不利于国企的长期发展。在本文的前期研究成果中，通过构建Stackelberg模型，分析政府与国企的最大化效用函数，根据其最优解，设置多元回归模型，求出一般竞争性企业的缴存比例为24%，资源性企业的缴存比为30.4%，与现有的文献测算结果大致相似。可以大致判断出国有资本收益划拨养老基金的最优比例大致在30%以上，而这个比例仅略高于我国在党的十八届三中全会提出在2020年要达到的目标，所以在政策上是具备可行性的。对于国企能力而言，虽然近几年国企利润水平出现滑坡，但困难只是暂时的，由于国有资本体量巨大，利润基数较高，而且国家正在大力推进国企改革，未来国企的现代企业制度和治理水平将会得到进一步完善，其盈利能力和盈利水平也将随之提升，因此将国有资本收益以一定比例划拨养老基金是具备可持续性的。

[注 释]

① 吴玉韶：老龄蓝皮书：中国老龄事业发展报告（2013），社会科学文献出版社，2013年。

② 刘安长，提高国有资本收益政教比例的合理性和科学性，社会科学研究，2013年第5期。

[参考文献]

[1] 王成.中国养老金缺口的成因、风险及对策研究[J].财经理论与研究，2015（2）.

[2] 王晓军.养老金支付缺口：口径、方法与测算分析[J].数量经济技术经济研究，2013（10）.

[3] 王春兰.我国城镇居民养老金缺口建模及预测[J].统计与决策，2015（8）.

[4] 杨俊，龚六堂.国有资本收入对养老保险的划拨率研究[J].金融研究，2008（11）.

[5] 高奥，龚六堂.国有资本收入划拨养老保险下的经济转型研究[J].浙江社会科学，2015（10）.

[6] 庄序莹.国有资本优化配置：演进与策略[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2014.