我国新型城镇化建设中社会管理创新的路径与体系构建

赵辉

？眼摘 要？演新型城镇化带来了人口结构、社会阶层、利益诉求和社会问题的多样化和复杂化，进而引起对社会管理需求的变化，适当的制度变革和管理创新是保证城镇化深入推进的必要基础。文章从我国新型城镇化现状和社会管理创新的阻力和动力入手，分析了社会管理创新机制，提出推进社会管理创新应明确社会管理主体，借助基于互联网的社会管理信息系统，完善基础工作，构建以服务为核心的新型社会管理体系。

？眼关键词？演社会管理；社会管理信息系统；机制创新；公共服务

[中图分类号]F291.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0030-07

经过多年的改革开放，我国经济体制改革已释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，进一步推进经济-社会的协调发展。

一、新型城镇化与社会管理创新的内涵

区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，要求实现人口、经济、社会、环境全方位发展。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30%以下，中期快速发展阶段为30%～70%，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70%～90%，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈。在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。

社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步[1]。新型城镇化进程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，对社会管理的内容、机制和措施进行变革和创新。

二、新型城镇化引起社会管理需求变化的因素

1.经济结构调整

20世纪80年代后，我国快速向工业化社会转变，产值结构、就业结构转型速度加快，从1978年到2014年，国内生产总值从3 645亿元增至636 463亿元，第一、二、三产业产值比重分别从28.2%、47.9%和23.9%调整至9.2%、42.6%和48.2%，就业人口比重从68.2%、18.3%和13.6%调整至29.5%、29.9%、40.6%①。就业结构从传统的第一产业为主向第三产业占绝对优势的现代就业结构转变。

2.人口与收入结构变化

产业结构变化，带来了人口流动和人口结构变化，第二和第三产业的发展吸引了大量农村转移人口。2014年全国城镇人口占总人口比重为54.77%，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口2.53亿人。全国农民工总量27 395万人，其中外出农民工16 821万人，本地农民工10 574万人①。2014年我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75。按常住地分，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之比为2.38（见表1）。可见，我国城乡收入水平和消费水平差距仍然较大，城镇化进程势必要进一步深化。

3.利益诉求多样化

市场经济改革后，分配形式多元化带来了居民收入多元化，导致我国在整体生活水平提高的同时出现了贫富差距拉大的现象，出现了富裕阶层和贫困阶层，形成了新时期多元化的利益主体。经济地位的改变决定了人们的利益追求发生了变化：弱势群体的基本诉求是关注社会保障和就业保障，普通民众关注医疗、上学、住房等问题，富裕阶层随着经济地位的提高参政意识不断强化。而且随着认识水平的提高，公民权利意识不断被唤醒和强化，更加重视个人发展和个人权益，利益诉求和表达愿望日益增强。不同社会阶层对社会管理的内容提出了不同需求。

4.社会问题复杂化

在近年的城镇化过程中，我国不同地区、城乡之间发展差距加大，社会结构和公众需求结构发生了深刻变化，呈现多元化、差别化和高级化的特点。由于整个社会的开放性、流动性大大加强，信息化程度加深，新的经济组织、社会组织也在不断发展，不同利益主体各种诉求相互交织。经济发展和社会发展不平衡，引发了社会矛盾和社会问题，我国现有的社会管理机制和措施出现了滞后。

5.社会阶层结构变化

所有制性质的变动使社会关系结构相应调整，社会成员的活动空间扩大，社会流动性加剧，人口转移、各社会阶层开放流动和商品经济的快速发展赋予了社会更多新的权力资源。我国形成了知识分子、职员、企业经理、个体劳动者、私营企业主等多种阶层。社会阶层分化后，逐步转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。众多新型的经济组织和民间组织不断涌现，社会组织结构从一元化向多元化和异质性发展。

三、 新型城镇化中社会管理创新的路径

1.新型城镇化与社会管理创新的关系

新型城镇化是研究社会管理创新的背景，同时也对社会管理创新提出了要求，二者在理念、内容和目标上具有具有紧密联系（见图1）。

第一，新型城镇化与社会管理创新具有一致的价值理念。新型城镇化摒弃传统城镇化的粗放式扩展，不再仅仅强调人口和建设的城镇化，而是更加注重公众生活质量提升，尊重公众意愿和需求，以实现个体的需求和价值为核心，是以人为主体的城镇化。新型社会管理以人的需求为导向，围绕实现公众诉求、保障公民权利、维护社会秩序并激发社会活力对社会管理的内容、机制和措施进行创新。从理念上看，新型城镇化与社会管理创新具有共同的价值理念，即以人为核心的管理和服务。第二，新型城镇化建设对社会管理创新提出了新要求。从世界各国的发展模式看，城镇化的发展路径是依托于工业化的扩张。由于我国前期经济发展过度强调工业化扩张，在被动发展下促成的城镇规模、形态、功能、设施和生态环境等都难以满足现代化城镇和人们生产生活的需要。新型城镇化带了的人口结构和社会阶层结构变化、利益诉求多样化和社会问题复杂化，同时也对社会管理体系提出了更高的要求，要求从解决民生问题、促进社会和谐发展出发，在政府服务水平、社会保障水平、社会组织建设、公共政策提供等多个层面推进社会管理创新。第三，社会管理创新是新型城镇化建设的保障。新型城镇化是一项涉及农民市民化、产业支撑、社会保障和公共服务均等化等多方面的系统工程。在这个过程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，需要与之相配套的新型社会管理机制和手段来加以化解，社会管理发展的越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。

2.社会管理创新的目标

社会管理是在公众认同和参与的基础上，通过多方社会主体协商实现对社会公共事务的管理。社会管理创新的目标在于，解决新型城镇化建设中社会管理滞后引发的相关问题，建立符合新型城镇化要求的社会管理机制和模式，进一步改善民生、保障权利、激发社会活力，实现以社会公正为价值导向的新型社会管理系统。创新内容主要体现在：第一，体制创新，深化制度改革，完善社会管理体制，实现社会自治；第二，机制创新，以新型城镇化引致的需求为导向，借助市场力量实现社会管理机制的构建；第三，方式和方法创新，通过社会管理体系重构，培育多元化社会管理主体。

3.新型城镇化建设中社会管理创新的阻力与动力

任何改革和创新都会面临束缚和障碍，在新型城镇化建设中推动社会管理创新同样要突破各种阻力和瓶颈。

★阻力

（1）观念变革阻力。观念和思想上的滞后是制约我国社会管理创新的深层次阻力。计划经济时期，国家包揽了几乎全部社会工作，全能型政府在现实中往往演变为重管理、轻服务的管理方式。这种强调政府作用、轻社会管理、忽视社会其他多元参与主体的思想严重制约社会管理创新。

要实施社会管理创新，必须转变观念，将以人为本、建设服务型政府的观点贯彻到社会管理工作中。这种观念和思想的转变不是仅仅依赖于道德建设和思想宣传，更要依赖于相关的制度设计，通过社会多元主体共同参与治理的方式，保证公共事务和社会管理需求能够真实、全面表达，并及时获得信息反馈，树立依法管理、多元参与、协作治理的社会管理观念，实现社会管理创新的内在推动力。

（2）路径依赖阻力。社会管理创新即是要突破原有的社会管理路径和模式，这一过程中，必然要突破既有发展路径的路径依赖。计划经济时期“全能政府”、“企业办社会”的社会管理方式使社会需求和社会力量被极大的压缩和忽略。随着市场经济改革不断深入，由于惯性的力量，旧的社会管理模式、机构设置、基层管理方式等仍然会在原有路径“自我强化”。

突破路径依赖可通过强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式实现。强制性制度变迁是以政府为主体自上而下的激进式变革。诱致性制度变迁的变革主体来自基层，是自下而上的渐进式变革。显然，政府过度干预已经是现行社会管理体制的弊端，而社会管理创新中可能出现的社会问题和社会风险也决定了政府的主要职能除提供必要的法律、法规方面的制度供给之外，是仅以社会管理的多元化主体之一参与社会管理。实现诱致性制度变迁，在于实现潜在的外部利润，利用经济体内部实现非均衡力量的自发进展，再沿着非均衡的发展路径施加以外部推动力，保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的路径前进。

社会管理创新，正是要摒弃原有的权力主导过程，政府以制度支持为社会其他主体参与社会管理、争取自身利益营造政策环境，实现利益关系调整和权益保障，平衡各类社会主体和各阶层民众的利益诉求，使其能够通过参与社会管理工作追求并实现自身利益，充分发挥自身的主体性，实现公民自治。

（3）既得利益阻力。变革创新的过程就是不同群体之间利益重新分配的过程，必然会受到既得利益集团的抵制。当前我国的改革进程已经从增量改革转向存量改革，社会管理创新正是通过发挥社会力量再次释放改革红利的途径之一。经过之前几十年的发展，我国社会管理的利益格局趋于固化，政府相关权力部门和基层管理部门难以放弃既有利益，不仅使社会管理难以有效开展，还会严重阻碍公众对社会管理过程的参与。社会力量与经济变革一样蕴藏着推动社会进步、经济发展的潜能，推动社会管理创新，必然要突破原有利益格局的僵化状态，重塑社会发展的内在动力，这种利益格局的打破也是实现制度变迁的基础。

★动力

（1）外在动力——改革要求。外在动力是推动事物发展变化的外部条件。改革开放以来，我国不断加强社会管理制度改革，但仍存在制度供给不足问题，以及一些已经滞后于经济社会发展的社会管理模式。加之经济体制改革后公众对社会生活的要求不断提高，使我国的社会管理呈现出一种制度供给与制度需求非均衡的状态，这种制度非均衡是推动制度创新的主要推动力。

（2）内在动力——社会需求。以人为本的新型城镇化建设，要求在社会管理创新中实现以服务为宗旨、多元参与、动态协调和源头治理。人口流动、社会阶层分化、社会组织发展对社会管理的理念、机制、模式提出了新的要求。利益主体多元化，社会力量参与社会管理的空间扩大，社会组织、公众的自发利益需求会驱动其参与社会管理，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度变革需求，这些需求会形成对社会管理创新的内在驱动力。

（3）直接动力——利益驱动。相关利益主体在追求自身利益时的理性选择形成了社会管理创新的直接动力。社会组织、公众参与社会管理能够得到自身权利和利益的保障，获得更多的社会公共利益和公众参与的个人利益。现有的社会管理制度已经制约社会主体获取利益的机会，对社会公共利益、主体个人利益的追求必然会形成对社会管理制度变革和创新的直接推动。

4.新型城镇化建设中社会管理机制创新

建立和完善社会管理机制是实现社会管理功能和目标的必要途径，也是实现社会管理模式从管控型向服务型转变的基础（见图2）。

⑴完善诉求表达机制。利益诉求是社会利益主体表达利益愿望、维护利益权利，以实现利益要求的行为。当前对利益冲突的调节与整合，仍然是基于以政府为主体、自上而下的关系和机制，这在新形势下带来了社会风险和社会问题方面的隐患。只有利益表达渠道通畅，才能通过各社会主体间的沟通、反馈充分反映社会需求，推动相关法律、法规的完善，激励社会组织、公众参与社会管理，化解不同阶层、不同利益群体的矛盾，实现从根本上塑造社会管理的动力源。完善诉求表达机制应实现：第一，加强利益表达制度建设，通过立法规范利益表达、贯彻平等参与原则、关注弱势群体，积极引导利益群体理性合法的表达利益诉求；第二，疏通和拓宽诉求表达渠道，利用大众传媒和社交平台的利益表达窗口功能；第三，搭建灵活多样的诉求表达平台，发挥互联网在信息传递上的积极作用，迅速回应群众的利益诉求。诉求表达机制是将社会管理需求的决定权交给社会，通过满足公众合理需求推动社会管理工作的完善和创新。

⑵建立利益协调机制。社会变革最核心的问题是实现利益关系的调整。利益协调机制，是社会系统变化中协调不同利益主体间相互关系的组织、制度和作用方式。有效的利益协调机制体现在三个方面：第一，经济层面。市场机制是调节利益关系的基本机制，协调多元社会主体的基本经济利益，需要充分利用市场为不同利益主体创造公平的竞争环境，同时加强执法部门、社会舆论和公众的监督，维护社会各阶层主体合法追求自身利益。第二，政府层面。针对市场失灵，政府提供基本制度供给和公共服务供给。通过法律、法规规定公民的权利和义务来协调利益关系，为不同行业、不同所有制的社会成员创造平等竞争的良好环境，建设有效渠道鼓励民众争取自身利益和权利。第三，道德层面。道德通过对社会舆论、信念、教育的影响来实现对利益的协调。共同的道德规范是公共生活中利益协调的基本准则。

⑶加强权利保障机制。收入水平、知识水平的提高，必然带来公民权利保护意识提高，并对政府保障公民权利需承担的责任提出越来越合理、细致的要求。加强权利保障机制建设要健全科学有效的就业权、健康权、受教育权、社会保障权、基本公共服务权、政治参与权等保障机制。健全法律和法规建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。

⑷改进矛盾调处机制。个体或群体在经济和社会活动中追求自身利益时，会出现利益关系引发的矛盾。社会风险管理和社会问题管理是社会管理的重要内容。改革开放后，虽然全能控制型的社会管理模式有所改变，但仍存在行政管制过度、管理者对上级负责的社会管理模式。在这种模式下，管理者与被管理者之间处在对立状态，社会上经常发生的一些冲突问题也正是由此而起。改进矛盾调处机制要求改变原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社会管理模式，通过培育多元化社会管理主体，建设多方协商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解决社会矛盾和社会问题。

四、新型城镇化建设中社会管理创新体系构建

1.构建新的社会管理价值体系

在新型城镇化建设背景下，社会管理价值体系要体现公平性、合法性、服务性、共治性和动态性[2]。服务是政府管理的首要职能，新型城镇化的社会管理价值体系也要以服务作为价值体系的核心。服务型社会管理可以依托构建无缝隙社会管理系统实现。无缝隙社会管理，就是按照监督权与管理权、执法权相分离的原则，成立独立的监督指挥系统，及时发现和报告各类社会问题，利用信息渠道改造行政流程，促使各类责任主体提升回应性，及时提供公共服务、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险[3]。无缝隙社会管理是面向公众服务的创新型服务机制，通过充分整合社会管理资源、将各个部门及职能进行无缝对接，为公众提供优质高效的信息和服务。

构建有效的无缝隙社会管理系统的途径在于：第一，监管分离。通过强化监督制约职能，提升社会管理的服务水平。第二，推进流程再造。构建基于互联网的社会管理信息系统，充分了解社会需求、社会问题，明确各类社会管理工作的责任主体、职责范围和履责实现，管理流程从部门分散化转向跨部门整合化，充分利用共享信息改进社会管理工作流程。第三，建立社会管理绩效评价系统。明确各级社会管理部门的工作职责，在面向公众服务的基层部门引入公众评价机制，根据绩效评价体系的要求和公众服务评价结果综合考察社会管理部门的工作绩效和服务效果。第四，在政府主导下开展合作治理。政府通过业务外包、购买服务、财政补助、社会动员等方式，在社会管理中引入市场机制和社会力量，引导社会主体参与社会管理和服务，实现共享社会资源。

2.明确多元化社会管理主体角色定位

政府、企业事业单位、民间团体、非营利组织、社区乃至个人都是社会管理多元主体的构成部分。有效的新型社会管理要求各主体在社会管理工作中起到其应有的作用：政府的公共管理职能主要表现在公共领域，包括制定合理政策、依法管理和规范社会组织、社会事务，维护社会公正和秩序，调节收入分配，化解社会矛盾；企业在环境保护、员工福利、社区建设等领域履行社会责任；社会组织以其自治功能和对政府职能的辅助功能协助社会管理有效进行，接受政府和公众的监督，同时监督政府部门和市场领域运行；公众既是社会管理的主体也是客体，要体现利益诉求表达、公共政策参与制定和自治的作用。

3.搭建互联网+社会管理信息系统

我国目前人口城镇化率不断提高，且流动人口中以新生代为主，互联网在生活中的作用和影响越来越强。互联网的高度开放性和交互性为实现公众对社会管理的参与和自治提供了条件。互联网+社会管理信息系统是利用互联网平台和信息处理技术，搭建与社会管理系统衔接的基于互联网的面向公众部分开放的社会管理系统，充分发挥互联网在社会管理资源配置中的优化和集成作用，创建服务型社会管理的基础平台，为社会组织、公众参与社会管理过程创建渠道。

互联网+社会管理信息系统通过搜集、处理、分析社会管理相关信息，实现信息发布、信息反馈和互动沟通机制，同时建立各环节相关的服务评价机制，将社会管理效果的评价权交给社会，利用服务评价机制督促建设服务型政府。依托信息发布与搜集、信息处理跟踪和信息反馈与评价三类功能实现对相关信息的大数据处理，为社会管理提供数据分析基础，同时为智慧城市建设搭建基础平台。

以社会管理的主要内容为基础，互联网+社会管理信息系统包括六个构成部分（见图3）。

⑴ 人口管理服务系统。在现有的人口信息数据库基础上，加强对实有人口的动态管理，根据登记信息对不同层次的流动人口采取差别化管理。借助官方网络平台、微信公众号等形式，实现基本政策、服务、就业等服务信息的定向发布功能，建立公众搜索、咨询、官方反馈的互动模式。

⑵ 基层社会管理服务系统。打造社区管理和社区服务信息化，建立社区服务网络和社区服务APP，实现社会管理政策宣传、社区事务管理、社区生活信息发布、社区生活服务交流、社区医疗急救报警等城乡基本公共服务内容，吸引多元社会主体通过互联网平台参与基层社区生活，推动居民参与和自治。

⑶ 社会组织管理服务系统。除实现对社会组织申报、登记等服务内容网上办公、网上咨询服务、业务网上预约办理、办理信息反馈外，还应通过互联网加大对社会组织功能和建设的宣传，借助互联网实现政府与社会组织、社会组织之间和社会组织与公众之间的互动交流。

⑷ 公共安全管理服务系统。公开、透明、及时的公共安全问题信息披露、反馈机制是构建安全和谐的生活和工作环境以及良好社会秩序的基础。借助基于互联网的公共安全管理服务系统实现突发公共安全问题面向公众及时披露，减少谣传及恐慌情绪。通过公共监督举报平台建立公共参与机制，充分发挥社会协同作用，并将公共安全问题处理的方法、方式、进程通过各类网络渠道予以发布，实现处理流程及信息的及时反馈。

⑸ 社会问题监控处理系统。当前很多突发社会问题反映了基层社会管理工作的不足，也反映出很多社会问题在初发阶段、尚未向不利趋势发展的时候关注程度较低，通过社会问题监控处理系统，依靠公众监督实现及时、有效的发现社会问题作出处理并反馈。

⑹ 虚拟社会管理服务系统。互联网构建了一种亚社会性质的虚拟网络空间，具有高度的开放性、交互性和管理自治性，通过虚拟社会管理服务系统，实现对网络舆情加以关注，及时掌握网络舆情反映的社会管理问题，评估影响并作出回应，借助虚拟社会的交流互动实现道德伦理和精神文化宣传，建设良好的互联网生态。

依托互联网的社会管理服务系统为建设公众参与、城乡居民自治的新型社会管理模式提供了基础，在实施过程中必须对可能面临风险和问题做好应对和保障措施。首先，要严格保证信息安全。基于互联网的社会管理信息系统为信息资源共享、数据分析、数据处理提供了条件，但必须有严格的法律法规监管和技术手段保证数据信息的安全性，除共享性信息外避免出现个人信息泄漏、数据安全漏洞等问题。其次，要明确突发或特殊情况时的备选方案。互联网为网络办公、数据传输共享、信息处理提供了方便条件，但需要制定突发网络问题时的应急应对措施和备用方案。如，突遇网络故障，在必要时启动传统办公方式，补录信息等，提高服务满意度。

4.完善社会管理创新基础工作

首先，提高公共服务的均等化水平，以社会保险、社会救助和社会福利为基础，以慈善事业和商业保险为补充，提高基本保障水平，实现流动人口与市民同等化待遇。其次，加强基层社会管理建设，健全社会保障体系和基层保障机制，加大财政转移支付向基层倾斜，建立基层社会管理和公共服务综合平台，实现政府行政管理与基层民众自治的有效衔接和良性互动。第三，加强社会管理人才培养，对现有的职业化和社会化社会管理人员实施专业知识和技能培训，在各大专院校中培养专门人才，建立学校与基层社会管理部门、社区、社会组织的交流机制，建立市场化的人才选聘、流动机制，积极引导专业化社会管理人才进入社区和社会组织建设。第四，拓展社区公共服务范围，利用市场机制引进社会力量参与社区服务内容的提供，服务内容应涵盖社区文化建设、环境治理、治安维护等多种项目。第五，加强社会资源向社会管理投入，积极动员各类机构和社会力量加大社会捐助力度，加强慈善资源供给和社会救助需求之间的渠道建设，完善对慈善机构的监督、审查机制，构建行政监管、行业自律和社会监督相结合的综合监管体系，杜绝违规行为，促进社会资源整合，由政府部门协调安排专家及专业技术人员通过多层级的社会服务体系向基层提供服务和智力支援。

[注 释]

① 数据来源：《2014年国民经济和社会发展统计公报》。

[参考文献]

[1] 汪大海.社会管理[M].北京：中国人民大学出版社，2013：9.

[2] 汪大海，南锐.新型城镇化背景下的社会管理转型升级——从碎片化社会管理走向整体性社会管理[J].学术界，2013（12）：27-39.

[3] 杨宏山，皮定均.构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究[J].中国行政管理，2011（5）：66-69.