关于城市规划建设的几点思考

李艳琴

【摘要】本文通过对我国城市规划现行管理体制问题和关系的分析，指出了现行规划管理体制在很大程度上不能满足市场经济和依法行政的需要，提出了必须加快城市规划管理体制改革的若干建议。

【关键词】管理体制；体制制约；体制改革

改革开放二十年来，我国城市规划事业突飞猛进，无论其地位还是作用，都有了较大的提高。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善和城市化进程进入快速发展阶段，城市规划工作又将进入一个崭新时期。面对经济体制的转轨、面对跨世纪城市发展，城市规划管理必将面临新的挑战。为此很有必要从宏观层面对我国城市规划管理的体制现状进行较客观地估价，才有可能为城市规划管理体制改革奠定基础，也只有摸清现状，并将规划管理体制改革放在我国经济与政治体制改革的大框架之下，方可能建构一套符合中国实际的社会主义市场经济体制下的城市规划管理体制模式。

城市规划管理实质上是实施城市规划管理，没有科学的健全的城市管理措施，城市规划的目标是难以实现的。要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来，发挥各种建设的作用，必须建立和做好城市规划管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市规划、建设及管理好，充分发挥城市的综合效益，而管理工作占有更重要的地位。“三分规划、七分管理”、“规划是龙头”等，都说明了城市规划管理的地位与作用。

一、统一集中规划管理权，真正把城市发展纳入科学与法制轨道

市场经济条件下作为政府宏观调控手段之一的城市规划管理主要是通过建立有效的城市调控机制，对城市运行实行导向和监控，以弥补市场经济本身的弱点和缺陷给城市发展带来的负面效应。为了实现城市资源的合理和有效利用，城市规划管理必须充分发挥“有形的手”和“无形的手”双重调节作用，实现向指令与指导、计划与市场、直接与间接、行政与法律、管理与服务等多手段、多层次、多目标综合管理职能的转变。

《城市规划法》赋予城市规划行政主管部门十种管理权限，规划管理权的问题是整个规划管理工作的核心内容。管理权限的大小与到位与否直接关系到城市规划实施的效果，无管理权就无法确保城市规划目标的实现。现在的问题仍然是集权与放权的问题，由于受“开发区”封闭管理之影响，国务院三令五申的强调要集中规划管理权，但现在仍有些地方有法不依、执法不严，擅自下放规划管理权，人为造成规划管理秩序的混乱，给城市发展产生了不可逆转的破坏作用。鉴于此，城市规划管理权限的界定建议在修改后，《城市规划法》条款中进一步明确，特别要将设市的区和城市规划区的各类开发区的各类建设活动统一纳入城市规划行政主管部门的城市规划管理中，将市管的区和开发区规划管理权以法律形式界定为市城市规划行政主管部门。在科学界定什么是影响城市规划或严重影响城市规划的条件下，建议规划法修改时，能否将对违法违章建设的强制执行权（拆除权）直接赋予城市规划行政主管部门，否则，等经过一系列较长的法定过程后，造成既定事实，增大了损失，加大了执行的难度，也不利于将违法违章建设消灭在萌芽状态中，这是当前规划执法中矛盾最突出、影响最大的问题之一。

二、完善规划重大事项决策的规则和程序

建立重大事项决策调查研究制度，涉及经济社会发展全局和群众切身利益的重大事项，经过实际调查研究后再纳入决策程序。完善重大事项集体决策制度，在领导班子集体讨论的基础上，按照少数服从多数的原则决策重大事项。推行政务公开，实行重大决策事项公示、听证制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度。建立健全专家咨询和部门协调制度，实行城市规划科学民主决策，推动城市规划决策规范化。

三、尊重市场经济规律，体现规划的公平性

城市规划的作用就是调控各方利益，使其达到整体利益最优。由于城市不同地段的地价存在级差，加上城市各地段的基础设施条件、现状建筑状况、交通条件等不同，各地区的收益相差较大。

因此，在确定控规的经济技术指标时要充分考虑到地块的土地价值，尊重城市土地经济规律，只有这样，才能更好地调控各方的经济利益，保证达到“保护公众利益”的规划目的。同时，对处于同一区位的土地，力求用地性质、地块大小、容积率、建筑密度、建筑高度等技术指标一致，以保证土地利益的公正分配和规划管理标准的公平统一，这样项目建设方才会乐于遵守城市规划。

四、精细控制好我们能控制的方面，灵活引导我们难以控制的方面

我们不得不承认，控规对城市建设各要素的作用是有限的，有的方面甚至可以说是失效的。因此，在实际的管理工作中，我们可不可以思考，尽量用最少、最易操作的指标和准则控制规划管理和项目实施，把力量更多的集中在可以控制的方面，例如：道路，我们可以努力使道路线型方案更合理更优化，深化道路周边场地的标高控制等；而对于地块划分、用地性质和每一地块具体的经济技术指标等则采取更宏观、更灵活的方式进行控制，让市场来调控，这样实施效果可能会更好些。

五、重视规划编制时的公众参与，充分发挥城区政府和政府其他职能部门的作用

规划编制时现状调查不清，特别是对产权用地开发建设意向调查的缺失往往是导致控规可操作性差的主要原因，这给规划管理人员在审批时造成了很多的困难。因此，在控规的编制阶段就必须强调公众参与，让涉及到的产权用地单位都参与进来，当然这也意味着编制时的工作量将大大增加。

在时间紧、任务重的这种情况下，更应重视和发挥城区政府和相关政府职能部门（如发改委、国土、住建、环保等）的作用。

事实上，在城市建设中，职能部门和城区政府从某种意义上来说，是城市规划的实施主体，而在以往的规划管理工作中我们往往忽略了这一点，所以经常可以看到城区政府招商来的项目不符合城市规划要求落不了地的现象，也经常出现规划地块推出去却招不到商的尴尬局面。要改变这种状况，就要在控规的编制阶段向职能部门和城区政府通报编制计划，收集他们的招商引资计划、用地需求计划、旧城改造计划、基础设施建设计划、企业改造项目计划等，将其纳入规划方案中全盘考慮。

总之，随着我国经济高速发展和城市化进程日益加速，城市建设正处于一个快速增长期。在大量的城市建设实践过程中凸显了诸多问题，如何完善城市建成区，如何预防在未来的城市建设中出现同样的问题，城市规划者、经营管理者要始终坚持以人为本、人与环境共生的战略思想，汲取全世界的经验和教训，规划建设好我们的城市。