澳門非政權市政機構的歷史與實際

譚志強

特區政府官員亦表示政府正在研究設立“非政權市政機構”，但有關該“非政權市政機構”的產生方式、議員數目和職能分配（亦即其職能和立法會應如何區分）等等問題，社會各界存在很多不同的意見。

前 言

不久之前，澳門立法會直選議員吳國昌在立法會提議，澳門特區政府應該重建“非政權市政機構”，並提出若干有關意見，特區政府官員亦表示政府正在研究設立“非政權市政機構”，但有關該“非政權市政機構”的產生方式、議員數目和職能分配（亦即其職能和立法會應如何區分）等等問題，社會各界存在很多不同的意見。澳門部分社團亦就此召開一些研討會，希望通過集思廣益的途徑，為未來重建“非政權市政機構”提供較為合理的意見。

澳門非政權市政機構的歷史

2000年被廢除之前的澳門市政機構，其實是兼具“政權性質”，擁有一定“政治權力”的“區域性自治機構”。這個基本上由葡萄牙人組成的“自治機構”，其葡文名稱是Leal Senado da Camara，意即“市政委員會”；又簡稱Leal Senado或Camara。中文名稱則有元老院、市議會、市議局、市政局等多個不同時間在不同官方文書上的譯名，民國以前的中國官私文書多稱之為“議事亭”。不過，一般長居澳門的老市民則不管華洋，都稱之為“金巴喇”（Camara），蓋因其簡潔易記，且發音響亮動聽之故。2000年被癈除之前，它的最後一個澳門官方譯名是“市政廳”，其下設立一個“市政總署”，來執行“市政廳”的決定。

葡萄牙人在澳門的自治機構，除中國歷來允許“番人”（外國人）行使某種程度的自治的法律和傳統之外，其政權基礎是葡萄牙人於1557年正式入居澳門後，大量在澳門長期居留或在澳門娶妻生子，視澳門為第二故鄉的葡萄牙人，以及在澳門出生與成長的土生葡萄牙人（俗稱“土生仔”，Filos da Terra）。這是首任葡印總督阿爾布克爾克（Afonso de Albuquerque）在果亞鼓勵葡萄牙士兵在當地娶妻生子增殖葡萄牙裔人口以鞏固殖民政權的政策在澳門之延伸。

1560年，澳門葡萄牙人便組織了包括3名最高長官：地方長官（capitao da terra）、大法官（ouvidor）與主教（bispo）的“自治機構”。早期的澳門自治機構規定，每一個在澳門出生的，具備法律資格的葡王陛下的自由臣民，都有投票選舉的權利。來自葡屬領地其他地區的自由臣民，只要在澳門結婚或定居，也具有投票權，除非法律規定他們喪失資格。選舉的結果必須獲得葡屬印度總督的批准。

除了地方長官、大法官及主教外，自治機構內還有幾位職位稍低的重要官員，其中包括兩名法官（juizes）、三名市政委員（vereadores）、一名檢查官（procurador），與一名財政官（tesoureiro）。除財政官外，上述官員組成了市政委員會。市政委員們負責各類市政事務。

法官們負責審查市議會通過的各項命令有無達反既定的規則和法律，也對某些民刑事案件作出判決，但對他們的判決如有不服，可以向澳門的大法官上訴，或者向由六名部長組成的（包括大法官及由總督出任庭長的）果亞最高法院上訴。

檢查官負責稽核澳門的公共建築物，對應該進行的維修提出建議，並執行市議會的命令，還須代表澳門葡萄牙人與中國政府負責管治澳門的香山縣令打交道。

財政官負責徵收澳門自治機構的收入，其中大部分來自向葡萄牙商船徵收佔貨物百分之五的商業稅，然後將徵得的貨物出售所得作為經費。財政官不是市議會的成員，但每年要出席兩次市議會的會議，報告財政收支情況。如果入不敷出，就要由議員設法解決。一般而言，籌措方式包括向商人貸款，發動捐獻，徵收人頭稅和財產稅；如果財政盈餘，這筆錢便撥歸下年度預算或用於慈善福利事業。

此外，市政委員會還僱用若干士兵以維持澳門內部的治安。正式的最高長官仍屬擁有武裝部隊，由葡王任命的“中日貿易船隊總司令”（大船長）（Capitao Mor da viagem do Japao）。當他的船隊在往返日本途中停靠在澳門時，在其逗留期間，他是指導澳門葡萄牙人自治機構的最高長官。因此，從一開始澳門葡萄牙人自治機構便既植根於“本地葡萄牙公民”，也受“葡屬印度果亞政府”（葡印總督）及“里斯本中央政府”（葡萄牙國王）的制約。

由於這個自治機構並未在法律上獲得廣州政府的承認，因此，相安無事約22年後，兩廣總督陳瑞於1582年召見澳門葡萄牙人的地方長官、大法官與主教，要他們到廣州解釋為什麼在中國的領土上，未經許可便以他國而非中國的法律來管理澳門。已經熟悉中國官場規矩的葡萄牙人，對兩廣總督陳瑞此舉的應付方式，當然也如入居澳門之初一樣，用行賄手段解決。

三頭馬車管治形式的確立

1583年，澳門首任主教賈若勞（卡奈羅，Melchior Carneiro）主持了一次祕密集會，決定在“市政自治特許”的基礎上，採取市政委員會的行政制度，經過葡國駐印度總督馬斯卡倫亞斯（Dom Francisco Mascarenhas）的批准，澳門正式成立了“市政委員會”（Camara）。

1586年4月10日，葡國駐印度總督杜瓦特·德·梅內澤斯（Dom Duarte de Menezes）將“市政委員會”的特許狀頒給澳門，其等級與特權與印度殖民地的柯技（Cochin）相同。從此之後，澳門的官方名稱便也被稱為“中國天主名之城的澳門港”（Cidade do Nome de Deos do Porto de Macau na China）或“主名之城”（Cidade de Nome de Deus）。

在獲得一定的自治特許權後，住在澳門的葡萄牙人便每3年舉行1次市政委員會選舉，每次選舉先選出6名選舉人，接著以2人一組，每組各提出1份包括18個人的名單，隨後由大法官權衡，編排出一份名單，報告葡國駐印度總督，最後由葡印總督確定以後3年內一年一任的市議員各半，其中每一任包括3名40歲以上的市政委員（元老），兩名30歲以上的初級法官，與一位地方長官，並將這3份名單密封之後送往澳門。在每年12月30日，新舊任議員交替時，由市議會的祕書拆開讀出其中的一份名單，隨後新任議員便宣誓就職。

市政委員會成立之後，澳門葡人又提出了不再受中日貿易船隊總司令管轄的要求，還於1586年與中日貿易船隊總司令就他在澳門是否擁有管轄權的問題進行鬥爭。然而，兼領葡國的西班牙國王基於控制澳門的考慮，拒絕批准此一要求。

1587年2月，西班牙國王首次指派兼管行政與司法的大法官（ouvidor），剝奪了中日貿易船隊總司令在澳門逗留期間所擁有的行政與司法權力，算是在此要求上對澳門葡人作出妥協。對於澳門葡萄牙居民選舉產生的地方長官，西班牙國王僅讓他在中日貿易船隊總司令離開澳門期間，與大法官共享統治澳門的權力。

1595年，西班牙國王在多次請求下，終於批准澳門享有像葡萄牙愛和拉（埃武臘，Evora）市一樣的自治權。

1615年3月，西班牙國王任命卡拉斯古（Francisco Lopes Carasco）為澳門的軍事首領兼大法官，以取代中日貿易船隊總司令的地位，然而卡拉斯古於1616年3月抵達澳門後，卻被當時的中日貿易船隊總司令否認其職權，並與澳門葡人屢起衝突，不得不返回果亞。

1621年，澳門市政委員會由於與投標買得3年對中國與日本貿易特權的沙爾文度（Lopo Sarmento do Corvalho）在爭取貿易特權上再起衝突，反覆要求西班牙國王和葡印總督廢除中日貿易船隊司令對澳門的管轄權，在澳門改設負責防務的軍事長官，或者讓市議會實行完全的自治。結果，澳門葡人獲得的回答是葡印總督於1623年7月7日任命馬士加路也（Dom Francisco Mascaranhas）為長駐澳門的首任總督，並賦與他高於市政委員會的權力，是為澳督之始。

自此以後，澳門的葡萄牙人自治機構便形成了一個“總督”與“市政委員會”並存的體制，有時候總督因故不在任所，則由“大法官”與市政委員會共治，或且直接由市政委員會代理執政的“三頭馬車”管治形式。

市政機構的被降格和被消失

澳門以“三頭馬車”管治形式“自治”了約200年。1822年，葡萄牙王國頒佈第一部《皇家憲法》，規定澳門總督擁有澳門所有軍政最高權力，“三頭馬車”體制便告結束。故此，自1882年後，市政委員會基本上已降為一個澳門政府的“諮詢機構”或“非政權市政機構”，雖然其大多數的成員仍由葡萄牙合法公民以選舉（直選和間選）產生（後來還加入委任議員），其權力已大不如前，“被降格”了不少。所以，在中文稱呼上，稱它為“市政廳”說不定更加恰當。

1849年，澳督阿馬留（Amara，亦即俗稱“銅馬像”的澳門雕塑主人翁）發動武力政變，驅逐了所有中國駐澳門官員，更加撤底改變了澳門的統治形式，將市政委員會的政治權力幾乎全部奪走，只稱下一些和政治無關的市政雜務，包括屠房、墳場、環境衛生清潔、街市大樓（及其附屬的食肆和圖書館），仍由市政委員會（包括其執行機構“市政總署”）去管理，直到1999年12月20日澳門政權交接，管理權由葡萄牙交還中國。

在香港特首董建華廢除香港“市政局”和“區域市政局”兩個權力和地位與澳門市政委員會大致相同的“市政機構”後，以澳門特首何厚鏵為首的澳門特區政府亦在2000年，提交法案去澳門立法會，表決通過廢除“市政廳”的法律，並將“市政總署”改名為“民政總署”，撥入澳門特區政府直接管理。於是，擁有440年歷史的澳門市政機構便從此“被消失”，同時為澳門本地帶來許多後遺症，至今仍在到處蔓延，遺禍不少澳門市民。

（作者系澳門時事評論員、大學教授）