从“大水漫灌”到“精准滴灌”——机补政策调整之我见



从“大水漫灌”到“精准滴灌”
——机补政策调整之我见

秦海生

转眼间，我国农机购置补贴（以下简称机补）政策已走过10余年历程。其对农机化发展产生了强有力的拉动和引导作用，但也出现了一些发展中的矛盾和问题，亟待予以回应，以保持农机化可持续高效益发展，为农业现代化提供装备支撑。

1　目前机补中出现的矛盾和问题

毋庸置疑，机补政策在拉动农机化发展中起着核心驱动器的作用。2004年我国农机化水平为32%，年平均增长0.58百分点；而2014年我国农机化水平超过61%，年均增长2.7百分点，是前55年年均增幅的4.7倍。机补10余年，累计投入资金约1 200亿元，补贴购置各类农机具超过3 500万台（套）。2014年全国农机总动力达到10.76亿kW，比2004年增加4.1亿kW，增长61.6%；装备结构加快向大功率、多功能、高性能方向发展，大中型拖拉机、联合收获机、水稻插秧机保有量分别超过558万台、152万台和66万台，分别是2004年的5倍、3.7倍和9.8倍。三大粮食作物耕种收综合机械化水平均超过75%，小麦生产基本实现全过程机械化。我国农业生产由人畜力为主转变为农机化为主，农机成了拉动农业增长的主力军。但是也应该看到，高速发展中积累的矛盾和问题不可小觑。

（1）过度发展，导致效益下降、后继乏力。最显著的例子就是联合收割机，目前我国联合收割机拥有量已达153.8万台，其构成发生了巨大变化。稻麦机达118.57万台，小麦机收率达98%，水稻机收率近80%；玉米机达35万台，玉米机收率达56.1%。稻麦机占77.09%，玉米机占22.76%。2010年，我国稻麦跨地区作业达到峰值。此后跨地区作业的机具数量、作业半径、经营效益等主要指标都出现了明显的下降。据陕西省南郑县一些从事跨地区作业10余年的机手反映，近年来稻麦跨地区机收越来越难做：机具供大于求，机收价格下降较大；作业半径由1 000 km之外缩小到100 km之内，不再到远处作业；年作业量由过去的80 hm2/台缩减到不足20 hm2/台；收益则因机收价格下降而减少得更多，大约只有2010年前后的40%。其他大宗农机也有类似情况，一些机械的投放量超出实际需求，导致经营效益严重下降，农机化发展后劲不足。

（2）发展比例失调，农机利用率不高。经过10余年高速发展，积累了一些矛盾和问题，主要表现在“不平衡、不协调、不可持续”等问题突出：农机化东、中、西发展不平衡，差距较大；北方旱作区、南方水作区的机械化差距较大，情况更为复杂；农机农艺融合较差，机具与农艺不协调，制约着现有机械作用的发挥；农机总动力已达10.76亿kW，但动力机与作业机具不协调、不配套，动力机“疯狂”增加，作业机具增加缓慢。2003年我国农机配套比为1∶1.30，机补10余年后，配套比仅有1∶1.68（较合理的配套比应在1∶5左右），拖拉机尾部“空虚”的问题并没有实质性改变。农机利用率低，造成资源大量闲置和浪费。我国粮油播种面积1.2亿hm2,单位面积土地农机动力约8.97 kW/hm2。按美国基本实现农机化时的农机总动力折算，我国综合机械化水平理应在87%～96%，但实际低了26～35百分点。目前农村中很多农户出于攀比心理，互相比着购机。这在以前农机供给极度短缺时，快速发展意味着效益更好；但现在时过境迁，盲目攀比的结果是：没有了社会化服务需求，自购自用，年使用时间不到10 d，农机长年闲置“睡大觉”。虽说投资是以农民为主体，但从宏观经济角度看，这是一种社会经济资源的极大浪费，是不可持续的发展。

（3）一方面是过度发展造成的低效率和严重浪费，另一方面一些开发性农业和新兴农业产业所需机械却求购无门。目前，我国农机需求处在转型升级的关键阶段，但农机供给似乎并没有准备好，主要表现在：一是目前我国农机产品结构比较单一，仅仅覆盖了中小功率拖拉机、联合收割机等低端的传统机械，这些产品市场经过多年的发展后已经趋于饱和，产能严重过剩，而高端农机却被外资垄断。以日本久保田公司为例，其在我国生产的喂入量为1.6 kg/s的半喂入水稻联收机售价高达25～30万元/台，而国产的同类机售价为15～20万元/台，前者比后者价格高出60%；再如约翰迪尔采棉机，其售价是国产机的2.5倍以上；外国品牌的大功率拖拉机价格比国产机高出1.5倍以上。让农民朋友们付出了沉重的代价。二是我国农机产业集中度很低，小企业多，规模以上的企业少。目前，我国已是世界第一大农业装备制造国，现有的农机企业近万家，其中规模以上企业2 000多家。但规模以上农机企业的工业总产值仅相当于美国约翰迪尔公司一家企业的总产值，约翰迪尔一家企业的年销售量为340亿美元（约合2 020亿元人民币）。此外，具备创新与研发能力的企业不到200家，仅占规模企业的10%。三是小型机械多，大中型机械少。在动力机械方面，目前国产大功率拖拉机功率主要集中在66～88 kW，而国外的大功率拖拉机功率已达到367.5 kW。我国农机产品存在“三多三少”的情况，即外国品牌多、国内品牌少，大型装备少、中小型装备多，主机多、配套机具少。一些经济作物机械，农作物秸秆综合利用机械，高端、大型、成套、节能、智能、环保农业机械，养殖业机械等新兴农业产业生产、加工机械严重匮乏，求购无门。

2　问题的形成原因分析

机补是拉动农机化发展的核心动力，因此农机化发展中出现的矛盾和问题，要从机补政策的制定和执行上来剖析。通过农村调研和机补实践来看，其问题根源如下。

（1）对机补存在认识误区。主要表现在：一是急功近利，缺乏长远规划。农村中出现的农机投资热，一方面是机补诱发，另一方面前期也的确是因为农机化供给短缺，只要投入，就会有高效益。但这其中，还有不可忽视的原因，就是缺乏宣传和引导。由于农民信息缺乏，分析出现偏差，导致农机投资攀比心理作祟。购机时不是看需不需要，而是你有我也要有；从众心理至上，看别人买什么机器，就跟风买，缺乏经济理性；有些人则受“面子”驱使，别人买了农机很风光，自己打肿脸充胖子跟进。在缺乏引导和规模化农业处在初创期的农村大背景下，造成了大量农机投资的闲置和浪费。过去“大水漫灌式”的机补方式需要创新与改革。国家和省下达的机补资金理论上讲是稀缺资源，但近年来，很多地方出现了机补资金用不完的“怪”现象。其深层原因，实际上一方面是现有农机投资收益率下降给农民带来的迷茫，另一方面是农民的新兴农机需求供给“饥渴”症。二是认为普惠制就是户户购机制。一方面机补政策的执行要讲公平、公正、平等，也就是说，凡是农民提出申请，只要资金允许，都应该得到满足；但另一方面我国以家庭经营为基础的农业，其经营规模是超小型化的，户户购机实际上既不经济也无必要。以某地稻麦（油）轮作区为例，配置一套作业机械（以中型机计算），约需10～14万元，可以完成16.7～20 hm2农田的作业任务，而该地农户经营规模平均只有0.47 hm2左右，这样就产生了95%以上的闲置和浪费（其余服务能力必须靠社会化来实现）。如果农机社会化服务难以有效实现，则会造成有限资源的极大浪费，显然这样的结果是与政策的初衷相背离的。三是机补政策与农民需求发生矛盾时，往往以牺牲政策取向来取悦于民。缺失对政策导向的坚守，使均衡发展的管理思路被束之高阁。其实早几年就意识到问题的存在，只是“怕”被农民投诉而缺少坚守。

（2）农机化组织资源不足，缺乏合作、联户用机的领头人。目前农村农业以家庭经营为主，户均经营规模是超小型化的。世界发达国家的实践证明，家庭经营是农业经营体制的最优化选择。问题在于社会化服务要够强大、够完善，服务于生产的合作社要更成熟，要有大量的合作用机等领头人。而我国目前虽然农机合作社等新型经营服务体系发展迅猛，但仍处在创发初期，其辐射带动力亟待提高。也就是说，农机化高效利用和可持续发展，有赖于农机组织化程度的提高。

（3）缺乏政策引导，优势农业产业发展急需的机械得不到发展。各个地区由于农业资源禀赋各具特色，形成了自己独特的优势农业产业。机补政策在执行中理应向这些优势产业倾斜，从而支持农业产业化发展。但在实际工作中，由于一些人的急功近利思想，见到哪种机械赚钱，就一窝蜂地购买，导致当地优势产业机械得不到相应发展，从而延缓了优势产业的发展，影响到农民增收和农业现代化进程。

（4）受到目前农机鉴定制度的制约。目前农机新产品鉴定周期长，延缓了一些农机新兴产品进入补贴目录的进程，制约了一些新兴农机的投放速度，客观上不利于农机企业的创新与研发。其实，近些年来，农机企业积极调整产品研发和试制，结合农业生产实际，研发生产了大量新产品，一些高、精、尖，机、电、液一体化，智能化、大型成套、复式作业机械、经济作物机械等陆续形成量产能力，可以供应市场，但拿不到进入市场的“准生证”和“通行证”，目前的农机鉴定制度客观上成了制约发展的制度性障碍。

3　机补政策调整的建议

（1）由“大水漫灌”向“精准滴灌”过渡。我国农机化水平超过61%，很多农业生产领域已基本实现机械化。在此情况下，机补政策要作相应调整，应与时俱进，提高农机化发展的质量与效益。具体来说，一是有进有退，有所为、有所不为。对大型成套、高效农机（如稻麦联合收割机），从跨地区作业角度来统筹发展。通过跨地区作业能满足市场需求的，要退出补贴目录，只保留机具报废和更新换代补贴。对报废机具，提高报废补贴标准，由原定的相当于机具购置价款的10%提高到20%，以奖励老旧机具的报废行为。实行报废补贴与更新换代补贴（机补）脱钩制，旧机报废者即可以选购新机（享机补），也可以只报废旧机放弃购新机。从机具大类上看，水稻联合收割机、玉米联合收割机仍有一定发展空间，应从地域上来决定取舍。插秧机仍应大力发展。二是区别对待。对传统的通用农机，生产急需而又供不应求的，应优先发展；能满足生产需要的，应退出补贴范围或降低补贴标准。对老旧、高耗能、粗制滥造、技术落后、安全性差的农机，应坚决剔出补贴目录；对新型农机、农民生产急需的农机、对优化调整农业结构有促进作用的农机要实行更加优惠的政策。允许农业生产经营者定制特种农机，与研发生产者谈定价格，报农机管理部门备案后，享受机补政策。为了鼓励这种定制的小众特需农机的发展，机补可提高到不超过50%，地方机补可以叠加使用。三是分区域制定农机化发展政策，报国家农业部备案后执行机补。我国地域辽阔，各地资源禀赋、农业优势、农艺要求等各不相同，一种农机具也不可能放之全国而皆准。因此，国家农机化发展政策应是战略层面的，具有宏观管理性；省（市、区）的农机化发展政策是指导性的，具有中观引导性；而地（市）级农机化发展政策才是操作层面的，具有“精准滴灌”的性质。这种调整，说起来容易，做起来却非常复杂，工作量会成倍增加，但机补实施的质量和效益会更高，更有利于农机化可持续发展。四是支持农机企业的创新与研发，促进农机企业的兼并重组，加快其转型升级步伐。对大、中、小农机企业实行分类引导政策，支持形成农机单项产能过千亿的企业集团化发展；对创新与研发能力强的企业，给予机补政策优惠，使其尽可能快地与生产需求对接，迅速成长；对于没有核心竞争能力的中、小、微企业，引导其与大企业集团联合，成为其零配件生产车间，通过专业化生产来搭上转型升级的快车；对于产能较低的作坊式企业，引导其向农机维修服务企业转型，如农机4S店、售后服务（维修）站等。

（2）加强机补的宣传引导，消除认识误区，引导农机化健康发展。实施机补政策的目标主要有这几方面：一是通过机补，提高农机化水平，从而提高农业综合生产力；二是大大提高农业劳动生产率，提高农民收入；三是推动农业经营的规模化和现代化；四是迅速提高土地生产率，实现农业的资源节约和集约化发展目标。这些目标实际上就是要改变农业的弱势产业地位，使农业生产者获得与工业生产者相同或略高的收入，使农业能稳定和发展，实现“四化同步”。在我国，这是一个长期而艰难的过程，因此机补也将是一个长期的政策取向，而非临时的短期行为。再从发达国家的机补实践看，美国、欧盟各国、日本等无一例外地采取了促进农机化发展的购机补贴政策，而且通过立法使之固定下来，长期实施。美国于1940年实现了农机化，欧盟各国先后于1950年前后实现了农机化，日本则于1960年实现了农机化；但这些国家时至今日，也没有停止机补。恰恰相反，这些国家仍在不断完善机补政策、法律，有些还提高机补水平，以促进农机化向更高水平发展，为工业化、城市化发展奠定坚实的基础，提供有力的支撑。

对机补的长期性，农机工作者应作大力宣传，以消除那些急功近利、盲目攀比的无效需求者，防止由此造成的负面影响。要处理好公平与效率的关系。我国实行机补，要充分发挥市场机制对经济运行的引导和导向作用，使市场在资源配置中起决定性作用。让机补流向效率较高的新型农业经营主体，使机补发挥更大更好的作用。要始终不渝地坚持效率优先原则。公平则主要从机补全农区覆盖上来实现，而不能靠牺牲效率来实现。目前，我国虽然实行机补，但农机发展的投入主体依然是农民。如果农机投入难以获得较高的效益，将大大挫伤农民应用农机的积极性，不利于农机化长期可持续发展。对此要有清醒的认识。

（3）农机鉴定政策要有利于新型农机尽可能快地进入农业生产领域，发挥其应有作用。前已述及，我国农业生产的地域性很强，这决定了农机需求的地域性和小众化定制服务的特点；因此，对农机企业研发生产的新型农机，只要符合农民生产实际需要，就要开绿灯，准其“出生”，呵护其健康成长。农机鉴定应在国家、省（市、区）推广许可证的基础上，增加地（市）区域性鉴定和农业经营主体定制农机的可靠性、适用性鉴定方式。通过市级鉴定，可以在相应的区域内推广应用；通过定制性鉴定，可以在同类区域和相同生产的农业经营者中应用。这种鉴定更灵活，研发的新产品投入生产应用的周期会大大缩短，对那些研发生产能力强的创新型企业，实际上是一种政策导向和奖励，客观上会起到推动农机新技术进步的作用，加快农机化转型升级。

（4）加大新型农机经营主体人才培养力度，支持农机化转型升级。目前，我国农机化从业人员约5 500万人，农机经营服务收入达5 600亿元，农机化综合水平超过61%，成为农业生产的主力军。农机化服务体系中，农机专业户、农机社会化服务组织发展迅速，总数已超过540多万个。其中农机合作社数量达到4.74万个，一些地方出现了一批流转土地660多hm2、固定资产上亿元的大型农机合作社。陕西省南郑县农机合作社等新型经营主体发展迅猛，农机合作社达6家，农机社会化服务主体约2 500多个，辐射带动作用明显增强，农机经营成为农民增加收入的新引擎。但新型农机经营主体的发展受到人力资源存量严重匮乏的制约。因此，应以市、县级农机化学校为主阵地，培育（养）大批中初级农机化实用人才，满足农机化生产一线对技能型人才之需——这是农机化教育之基；以市级职业技术学院、农林类大中专学校等为主体，进行农机新型经营者的学历教育，开展中、高等农机化（机电工程、农业工程、合作社运营）等学历教育，招生对象为农机合作社中层管理人员、农机运用中级人员和有志于农机化工作的农村初、高中毕业生——这是农机化教育之“塔身”；以省级农林类院校为基地，开展高等农机化（机电工程、农业工程）等学历教育，招生对象为农机合作社等新型经营主体的理事长、总经理等高层次人才，培养目标为大学本科农机化经营管理CEO，处于“塔顶”。通过这一制度性设计，形成我国农机化新型经营主体人才队伍的初、中、高级结构合理、适应需求的人才队伍，加速农机化进程，促进农业现代化发展。

建议从机补资金中划出一部分，设立农机化应用型人才培养基金，为我国建立农机化应用型人才“金字塔”服务。对农机化急需人才的培养，实行免费制。通过这一政策设计，尽快解决农机化应用型人才队伍青黄不接的问题，支持新型农机经营主体迅速发展，促进农机化转型升级，提高我国机补的质量和效率，加快农业现代化发展。

作者信息：中国管理科学研究院特约研究员、高级工程师，陕西省南郑县农机推广与安全监理中心，723102