以ppp模式助推幼儿园发展

吴雨纾

PPP（Public，Private，Partnership）即“公私合作伙伴制度”，是指政府和企业基于某个项目而形成的相互合作关系模式。PPP模式是公共部门和私人部门之间为了提供一种传统意义上由公共部门提供的公共项目或服务而建立起的一种长期合同关系，具有正式性、公私双方的合作性，强调成果、风险分担和利益共享等核心特征。

教育领域PPP模式的应用与全球教育民主化思潮下政府教育意识与教育责任增强密切相关，是政府在财力资源有限的前提下为解决教育这件头等大事的一个有效选择。我国学前教育目前尚未纳入义务教育范畴，公共财政投入有限，一定程度上限制了学前教育公共服务体系的完整建立。重庆市江北区探索采用PPP模式改善民办普惠性幼儿园办园条件，呈现低投入高质量的良好发展势头，经济效益、社会效益、生态效益显著。

一、项目发起

江北区民办幼儿园占比大，为解决“入园难”问题发挥了重要作用，同时民办普惠性幼儿园收费低，让大部分老百姓摆脱了“入园贵”的烦恼。但他们中老旧园所多，办园经费不充足，不同程度凸显出安全隐患、设备老旧、材料匮乏等问题，直接影响到办园安全和质量。为激励民办普惠性幼儿园不断改善办园条件，江北区采用PPP模式，针对民办普惠性幼儿园设立办园条件改善奖，由区教委规划立项，各民办普惠性幼儿园按年度选择性参与。

二、项目概况

（一）项目政策目标

1.鼓励民办普惠性幼儿园不断改善办园条件，为儿童提供更为安全、健康、丰富的教育环境，提升办园质量。

2.积极发挥财政资金的引导作用，帮助民办普惠性幼儿园提高资金使用有效性。

（二）项目准备

1.项目结构的设计

（1）合同结构

江北区教委出台《普惠幼儿园办园条件改善奖申请办法》，民办普惠性幼儿园自愿选择申请。申请全过程需签订协议，明确项目范围及条件、内容及金额、申请审核流程、奖补比例等。主要体现PPP的内容为经费投入比例，即项目经费由公共财政和举办者共同投入，公共财政按总投入比例，一级园40%，二、三级园30%，每园每年不超过10万元。

（2）监管结构

项目监管为三主体四流程：三主体分别为区教委综合教育科、财务审计科、公众；四流程为重点项目前置审批——奖补经费资料审核——固定资产管理核查——奖补经费公示监督。

2.私立机构的甑选

所有年检合格的民办普惠性幼儿园均可参与，其中园舍继续使用期限在2年及以下的，实施一般项目，总金额10万元以内，园舍继续使用期限在3年及以上的，可实施重点项目，总金额10万元以上。

（三）项目谈判

江北区教委向幼儿园宣传解读文件、办法条款，幼儿园根据文件精神选择性参与。江北区教委对当年参与的重点项目组织实地查看，并就内容、金额等问题与幼儿园进行谈判，使该项目具有可行性和必要性。

（四）项目实施

1.项目申报：年初提出项目申报，签订协议；实施重点项目的幼儿园在提出初步申报后，由区教委综合教育科组织实地摸底，进行项目指导，再正式提交项目申报并签订协议。

2.项目实施：幼儿园根据协议内容自筹资金实施项目。

3.奖补申请。年末向区教委提出办园条件改善经费申请，提供印证资料：申请表、发票原件和复印件、项目前后对比图片、固定资产入账资料。

4.教委审核。一是资料审核，要求申请表、金额、票据、图片一一对应；二是实地审核，对一般项目进行抽查，对重点项目进行验收审核。

5.项目公示：在幼儿园醒目位置公示办园条件改善项目资料，包含申请表、发票复印件、项目实施前后对比图片，接受家长、员工和社会监督。

6.划拨经费。对通过审核的幼儿园按照一级园40%、二三级园30%的比例标准划拨经费。

三、实施效果

该项目实施三年以来，全区50所民办普惠性幼儿园共计投入办园条件改善经费1180万元，其中公共财政投入393万元。项目涉及园舍装修改建、设施设备、大型玩具、保教活动材料等多个方面，幼儿园整体面貌发生了巨大的变化，在园幼儿得到了更好的学习生活环境和安全保障。《重庆市江北区普惠性幼儿园建设的现状调研报告》数据显示：家长对幼儿园硬件设施满意率为90.6%，教玩具配备的满意率为93.0%。

四、项目启思

（一）PPP模式在学前教育领域的运用具有积极意义

该项目成功运作是PPP模式运用于学前教育领域的典型案例，具有积极意义，对促进学前教育可持续发展，尤其是对西部地区大力发展学前教育将会起到的示范推广作用。

1.提高经济效益

首先，运用PPP模式操作项目可以将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资，降低财政负担。此项目实施三年中政府承担资金比例约占总投资的33%，全区50%以上的幼儿园得到办园条件显著改善，总数55%的幼儿直接受惠。其次，社会资本方负责项目运作使其有更大动力降低项目全生命周期成本。据统计，此项目总成本比通过政府采购或招标工程低40%左右。此外，PPP模式使每个可识别风险均独立分配给最小成本、最有效管理的一方承担，实现了风险的最优分配以及项目价值的提升。总体来说，PPP模式能提高公共财政使用的有效性，较小的投入，更大的产出。

2.提升服务效益

PPP模式是政府和私人部门或对立或从属传统关系的变革。政府可以通过一个开放的双边过程选择社会资本提供者，服务创新激励、绩效捆绑机制将激励社会资本改进管理和提高绩效水平，实现政府对于有关教育数量和质量的特别需要。它与公有制不同，与私有化也有本质区别，政府对由社会资本提供的服务负有最终责任，有助于提高提供服务的有效性。

（二）PPP模式在学前教育中要坚持公益普惠性原则

在我国学前教育领域创新运用PPP模式必须坚持政府责任。对私人部门的选择应主要针对公益普惠性幼儿园，以促进本区域建立“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。该项目对重点项目进行前置审核最重要的目的就是把握项目的必要性——以有利于幼儿发展为目的，以实用为原则，不搞超标过度装修，不采购高档豪华的设施设备和玩教具材料。

（三）本项目实施中的困惑和建议

1.本项目实施的困惑。一是补助办法结合实际不够。该项目财政投入每园每年不超过10万元，如进行园舍装修改建，涉及金额大，举办者自筹资金量较大，有一定困难。二是监管困难。首先园舍大都属开发商或个人所有，为避免公共财政资金流失，该项目公共财政占比较小；其次项目实施未经政府介入，难保价格真实和公允。其次每年涉及该项目的幼儿园数量大，相关管理人员匮乏，监管工作难以落实。

2.对策及建议

一是建议进一步优化补助办法，根据实际情况可调整为3年累计补助不超过30万元。二是思考建立多部门联动机制，加强对项目实施的指导和监督，同时适当增加管理成本，委托第三方机构参与审核和监管。

（作者单位：重庆市江北区教育委员会）