专栏导语：欧洲公私伙伴关系实践的启示



专栏导语：欧洲公私伙伴关系实践的启示

公私伙伴关系(Public-private Partnership)是政府与市场合作提供公共产品和服务的方式之一。狭义的公私伙伴关系主要面对投资巨大、周期长、存在垄断性和具有收费能力的基础设施和公用事业的投资、建设和运营。改革开放以来国有企业的转型发展和市场部门在基础设施和公用事业领域的发展,为政府走向市场以扩大和完善公共服务供给提供了条件。相关领域的公私伙伴关系自1990年代开始出现,2008年夏季奥运会主会场“鸟巢”体育馆的建设运营就依托了公私伙伴关系,向世界展示了中国政府与市场开展共赢合作的决心和能力。

政府为什么要做公私伙伴关系？通常最直接的原因是获得经济资本,突破现有的财政和政治约束,尽快实现公共物品的供给。但在发展公私伙伴关系实践中,比较效率成为研判项目可行性的通行规则,即在政府直接提供和公私伙伴关系之间,能够获得显著的效率盈余是采纳后者的基本依据。但是不论对成本和收益的测量,还是相应的归因和问责,通常都受限于大型项目的复杂性和长期性。围绕这些项目所发生的政治和社会动态,更让项目管理和效益核算变得困难和主观。如果政府和企业都倾向利用合同的不完全性而转嫁风险和榨取利益,则可能将双方带入到一个危险的零和博弈中。对公私伙伴关系的治理能力将在实际上决定这个关系的“伙伴”性质。

欧洲的发展为我们提供了很好的借鉴。本专栏选取的三篇文章分别对英国、荷兰和爱尔兰的公私伙伴关系发展进行了归纳和反思。英国是新公共管理运动的文化溯源地,是民营化和公私伙伴关系的最早实践者和领袖之一,在政策实践和经验研究上都有丰富的积累。黄景驰和弗莱德·米尔(Fred Mear)的文章对英国公私伙伴关系项目的决策体系进行了回顾和分析,并通过访谈对相关的决策程序、问题和效果进行了分析。荷兰和爱尔兰的相关实践都受到了英国的直接影响,并在结合本国国情的过程中得到发展。荷兰在1980年代晚期开始了相关项目。乔普·柯彭扬(Joop Koppenjan)和马丁·德容(Martin De Jong)的文章对荷兰引入合同式伙伴关系的三个发展阶段进行了分析,指出了其与荷兰法团主义传统所内生的制度式伙伴关系的差异。爱尔兰的实践在1999年正式出现,约恩·里夫斯(Eoin Reeves)从交易成本理论角度研究了两个失败的案例,发现在公私伙伴关系项目管理中,交易成本因为项目公共性和政治干扰而出现的膨胀。以这三篇文章为基础,欧洲公私伙伴关系实践可以给我们提供有益的启示。

1.公私伙伴关系获得了持续的热情和推进。从1980年代至今,无论政党轮替、经济阴晴或社会变化,对公私伙伴关系的政治支持相当稳固。有关政策不断调整完善,同时向多国扩散。这表明,市场化仍然是欧洲国家公共部门改革的取向。

2.公私伙伴关系的长期绩效有待评价。由于公私伙伴关系项目长周期的特征,公私伙伴关系项目的平均年龄并不大,很多处在启动初期。几乎每一个公私伙伴关系项目都是量身定制的,都发生在公私结合部,涉及到公共性的管理难题。对大量公私伙伴关系项目的经济效益和整体效益的评价,一方面是为时过早,一方面受到评价方法的决定性影响。

3.公私伙伴关系既是对策也是挑战。即使在发达的市场经济国家,在建立和管理公私伙伴关系上面仍然存在各种问题。在产品、市场和制度等层面的大量需要磨合的环节,带来X低效率甚至是危机。成熟的旱涝保收的公私伙伴关系方法并未出现。在欧洲国家的基础设施等领域的投资中,公私伙伴关系项目投资所占比例是比较有限的,甚至是很低的。

4.公私伙伴关系的采纳需要明确其战略目标。公私伙伴关系是可以满足有限目标的选项。政府目标的多样性和相互冲突可能造成公私伙伴关系的局限性。例如,公私伙伴关系的分散化实施,往往带来体系的碎片化,使得网络化和整体升级难以实现。这在城市高速公路和地铁建设上尤其明显。中国的高铁奇迹也是使用公私伙伴关系所不可能完成的。在采纳公私伙伴关系之前,应该在战略上明确欲达成的目标和能够容忍的问题。

5.公私伙伴关系的成功需要在市场理性和制度理性之间获得平衡。公私伙伴关系合同必须基于对长期未来的预期,而这是不可靠的。合作双方如何理解和回应未来的风险和不确定性将决定这些项目的最终效果。这决定了公私伙伴关系合同必须在市场合同和关系合同之间进行混合。

以上列举了部分可能为中国所引以为鉴的经验。当前公共管理学者对以上方面所进行的深入研究还是不足的,公私伙伴关系实践在丰富行政学理论上的潜力还需要充分挖掘。专栏主持人感谢三篇文章的作者们对欧洲这三个国家的公私伙伴关系实践的最新总结,也感谢翻译人的细致工作,并希望这个专栏能够激发国内学界从政策和管理角度对公私伙伴关系进行更加深入的前沿观察和研究。