理解实施公私合作模式的障碍——基于爱尔兰的实证



理解实施公私合作模式的障碍
——基于爱尔兰的实证

约恩·里夫斯*约恩·里夫斯(Eoin Reeves),爱尔兰利默里克大学经济学系,高级讲师。翻译：王朝霞,中山大学政治与公共事务管理学院,硕士研究生。校对：陈永杰：中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院,副教授。

【摘要】公私合作伙伴模式在公共设施的采购和相关的服务中的运用是一个复杂而有挑战性的过程。论文采用交易成本管制的视角来检验爱尔兰的两个采办过程中遇到重大障碍的案例,发现两个采办案例中都遇到了投标可行性的不确定性和持有准垄断地位的优选竞标者的投机行为而产生的危机。两个案例的公共性本质都为政治反对者和相关党派提供了投机行为产生的温床。论文分析展示了交易的特性以及创造出交易成本的经济和政治风险之间的交互作用形塑PPP模式治理的过程。

【关键词】公私合作交易成本管制理论不确定性投机行为

一、引言

对很多国家来说,公私合作伙伴关系(PPP)已经成为公共设施建设政策中的重要部分。在过去的15年中,作为一种创新方式，爱尔兰已成为采用PPP模式来采购公路、学校和健身器材等公共基础设施的几个国家之一。

PPP采购模式在爱尔兰的起源可追溯至爱尔兰基础设施建设的严重赤字。1990年代中期，爱尔兰随着国家经济的快速发展,其在基础设施建设方面的财政压力变得越来越大。人们对于如公路、公共交通与环境服务等公共设施的迫切要求,为私人部门提供了一个机会,来给出在公共基础设施的筹资和建设以及之后提供的公共服务过程中私营部门大幅增加参与度的合理理由。私营部门代表指出了英国私人主动融资模式(PFI)的发展过程，并且怂恿爱尔兰政府采取一种类似的方法(Reeves,2001)。

最初的时候,爱尔兰政府采用的是一种谨慎的方法,在1999年宣布了八个试点的PPP项目；然而,这个PPP模式迅速赢得了相关政策制定者的支持,到2001年6月,一份由财政部提交的报告中描述了爱尔兰的PPP项目是如何从动员阶段到发展扩张阶段的,并且有134个PPP项目正处在不同的发展阶段(Reeves,2003)。

有比较性的国际数据指出爱尔兰的PPP采购模式程度相当高。菲利普·伯格(Philippe Burger)和伊恩·霍克斯沃思(Ian Hawkesworth)(Burger & Hawkesworth,2011)在OECD国家中开展了PPP活动的调研,并且报告称在爱尔兰,PPP模式占公共设施总体投资的5%-10%之间。有着同样程度的PPP投资国家包括：英国、希腊和南非。马卡里奥(Rosrio Macrio)等人(Macrio et al.,2015)在调研了欧洲的PPP活动并发现爱尔兰的累积PPP投资(截至2009年)占GDP(2013数据)的7%以上。爱尔兰超过了欧盟的平均投资水平(5%)并且在分析报告所涉及的国家中排名第三。

迄今为止,PPP投资模式为许多行业公共设施供给做出了重大贡献。表1的数据显示在2013年中期,有18份私人资助的PPP合同正在如下领域中生效,包括：交通运输(高速公路)、司法(法院建筑)、教育(学校)、环境(垃圾焚烧)、住房和旅游业(国际中心)。合同规定这些项目的总资本价值超过50亿欧元,其中有10条高速公路总计43.5亿欧元是占比最大的一部分。

表1　私人资助的PPP项目数量和按部门划分的项目周期阶段，2013年4月

资料来源：(1)无水项目的数据来源于财政部门的PPP网站。这份数据更新至2012年9月。(2)公路项目数据来自国家公路局2013年4月的数据。(3)合同资金成本来自财政部2013年1月数据。

在所有的案例中,表1中的PPP项目是需要私人承包商承担新基础设施资产设计和建设的长期公共设施合同,私人承包商也对资产的长期(20-30年)运作负责。值得指出的是,表1中的项目资金主要由私人部门提供。一旦项目开始运作并且提供资产相关服务,在合同期限内它们的资金就需要由国库来提供。这其中有一个例外是高速公路部分,相关的特许经营合同的资金是由国库支出和直接用户收费(过路费)组合而成的。

表1关注的是PPP项目中私人部门资助的项目,但要注意到这其中是不包括自1990年代后期以来就见证了大量PPP活动的水利服务工程项目的，这一点很重要。设计、建设和运作(DBO)合同(其中不包括私人融资部分)已经成为了这个领域的标准,并且最近的数据指出到目前为止有115个关于提供水和污水处理厂及相关服务的DBO合同已经签署。*这个数据是在2015年4月1日,当地环境部长在社区和地方发展会议中应对议会质询时提供的。

这些证据说明了PPP模式下的投资给那些产能限制已知的领域提供的重要基础设施产生了重大的影响(Reeves,2015)。尽管爱尔兰的PPP模式有了一定程度上的成就,但在其历史进程中也伴随着挑战和困难,导致了大量的拖延或在某些例子中PPP模式完全的放弃。截至2003年中期,试点项目宣布的四年后,采购流程仅仅只在3个项目完成(不包括水利服务),其中的两项是学校部门(Reeves,2003)。这时PPP模式成为了私人部门的众矢之的,一些方面例如交易流(Deal Flow)的程度、公共部门的技术水平和PPP合同竞标中所涉及的成本等都受到了强烈的批评(Reeves,2008)。尽管一些关于公路的PPP项目在2009年中期就快要完成,但仅有6个项目(不包括水利服务项目)在当时处于运作状态。

冗长的采购流程为PPP项目进入操作阶段的迟缓提供了一种可能的解释。爱尔兰PPP合同冗长的招投标时间问题已被约恩·里夫斯(Eoin Reeves)等人(Reeves et al.,2015)调查过,他们发现问题是因为PPP模式最初将平均招投标时间(合同宣传到判授)定为33个月。这项发现和英国的类似分析数据有可比性,英国财政部(HM Treasury,2012)公布的平均招投标时间为35个月。英国财政部(HM Treasury,2012)还指出这相比从观察加拿大得到的平均时间数据(19个月)来看长了很多。冗长的招投标时间已经成为了爱尔兰和英国政策制定者们担心的问题。结果是这两个国家均设立了PPP招投标时间为15至18个月的官方目标期限。

另一个关于PPP模式进展缓慢的解释是因为大量项目尽管获得了官方采购批准却还是被取消了。这些包括健康领域、铁路运输和一些提供社会住房的PPP项目。其中绝大多数项目的撤销发生在导致私人金融严重短缺的全球经济危机(GFC)之后。此外,和全球经济危机没有关联的一些拟建中的PPP项目也被取消了,这些项目包括养老院、医院和全国肿瘤网络。

在某些方面,冗长的招投标过程和项目撤销问题是预料之中的。对比传统的采购模式,PPP模式会是复杂的,对采购部门和私人竞标者等有着苛刻的要求。另外,PPP模式在提供公共服务的过程中引入了更多私人参与的元素。因此PPP采购模式中的政治斗争会变得更加剧烈,因为一些利益相关者可能会寻找一些关于公共服务私有化或引进直接使用者费用(例如过路费)的问题。

关于这点本文试图阐明为何爱尔兰大量的PPP项目会被拖延甚至取消。文章研究了PPP采购模式的详细案例：(1)垃圾焚烧和能源设施；(2)私营医院,已经延期并取消。对这些案例的分析是建立在交易成本经济学和交易成本管制的角度上的,阐明了PPP项目安排的复杂性和阻止采购成功的影响因素。

二、PPP采购模式治理的一个分析框架

PPP项目是政府和私人实体致力于提供公共设施和相关服务的长期合作协议。PPP模式下的项目承包,其诸多特征亦常见于商业领域的长期协议合同中。

不少交易成本的文献都关注了这些问题,并强调了这里的关键是承包风险的本质,它决定的不仅是合同双方关系的治理,还有所采用的组织模式的相对效益。(Willianson,1975,1985)。

因为公共部门和私人实体之间的合约有着和私人合同不一样的基本特征,如果想要完全理解公共和私人承包商之间交互作用的治理机制,有必要在几个重要维度上扩展此框架。在公共合同中一个基本的区别是它的政治性(Spiller,2011a,2011b；Williamson,1976,1999)。巴勃罗·斯皮勒(Pablo T.Spiller)发展出的交易成本管制理论(TCR)对原本的奥利弗·威廉姆森(Oliver E.Williamso)框架和交易成本经济学(TCE)以及实证政治学这两大基本支柱理论做了延伸。

交易成本管制包含了对政府和私人投资商之间交互作用的治理特性的研究。此框架揭示了与公共—私人合同有关的经济和政治机制,并且为分析基础设施PPP项目合同关系的治理提供了一个合适的框架。尤其是其通过强调合约风险和“在真实环境中,以真实的机构评估真实的人”(Spiller,2013: 232)来阐明了治理的本质。

这篇文章探索了能够解释PPP采购过程是如何超出政策制定者的预期时间并且在某些情况下导致项目取消的原因。因此大部分注意力集中在PPP项目的前期阶段的治理上。在例如PPP这样的合同安排下,治理采取管制和管制合同的形式。斯皮勒(Spiller,2011a,2011b)将管制看作是一个公共合同并认为交易成本经济学(交易成本管制理论的支柱之一)为PPP合约早期准备阶段的治理提供了深刻见解。

交易成本是指信息、搜寻、讨价还价和公共与私人部门(Obermann,2007)双方的合同签订成本。更具体地说,上述提到的这些成本发生在项目估价、采购方案选择、组织初次招投标以及公共部门和中标人关于最终合同的协商过程中。在理论层面上,交易成本的大小是由交易的特征决定的(Williamson,1975,1985)。它们包括：不确定性和复杂性、资产专用性、投机主义和频率。

在概念层面上,不确定性和复杂性是分离的。复杂性指的是合同的状况在多大程度上是被明确限定和测量的(Boardman & Hewitt,2004),然而不确定性是指某些决定的结果在何种程度上能够被预测。复杂性和不确定性经常同时出现,并且能够导致更高的交易成本,特别是在双边依赖和不完全合约的条件下(Obermann,2007)。

资产专用性指的是一个或多个合同缔约人在相关交易之外几乎没有其他用处的一些资产领域中的投资。换句话说这项投资机会成本为零,任何一方的机会主义行为都会导致项目延误问题出现。交易频率在决定交易成本高低上也是很重要的,这一点在特定资产上的投资中的交易反复发生时会更容易被证明,交易频率因此可能会和低交易成本相关联。

机会主义的危害也和交易成本,特别是在关于基础设施的公共合同中的交易成本有着很大关系。威廉姆森(Williamson,1975)描述了当合同缔约人试图寻找不平等的优势时机会主义是如何出现的。机会主义及其如何与不确定性、少数群体和有限理性一起导致了交换出现困难的危害(Williamson,1975)。在基础设施项目的PPP合同中,机会主义行为发生的可能性增加,这里有大量的沉没成本投资和为限制这些行为的特殊治理手段。

基础设施和公共服务中的公共—私人合同的政治本质为斯皮勒(Spiller,2011a,2011b,2013)强调政府(公共合同客户)和私人承包商之间交互作用的政治机制提供了一个基础,通过利用实证政治理论,可以阐明与这些交互作用相关的所有危害。

斯皮勒关注应用于公共—私人合同案例中的两种形式的机会主义,政府机会主义包括政府改变“博弈的规则通过政府权力的使用标准来榨取投资者的准租”(Spiller,2013: 234)。因为在特定基础设施资产中的投资包含着重大程度的沉没成本,私人承包商会由于公共部门客户的机会主义行为(拖延)而变得脆弱。这些政府机会主义可能导致产生大量敏感的(例如,改变博弈规则)或不那么敏感的(例如,资产征用)措施。如果治理方案中不限制政府的机会主义，那就会导致政府及其部门的低效。低质量、投资缺乏和高价格最终会导致运作者和政府之间更多的矛盾冲突(Spiller,2010)。

像PPP项目这样的合同安排包含着直接或间接的对公款的利用,它们引入了具有治理含义的特定风险。威廉姆森(Williamson,1999)强调了在公共部门交易中廉洁(一种高水平的正直)的重要性。危害到廉洁的是第三方的机会主义,它能够兴起是因为像从政者、公民和竞标者这样的“利益群体”都有能够获得政治或经济利益而挑战公私互动过程中廉洁的激励。政治利益也许是成功达到逐渐损害公共官僚目的的第三方所获得。在经济方面,第三方也能从因撤销而导致现任者被取代的合同中获利(Spiller,2013)。

三、分析爱尔兰PPP采购项目成功的障碍

下面的部分分析了爱尔兰两个有重大延误或者项目取消的PPP采购项目实例,第一个案例涉及的是一个能源设施浪费的PPP项目。虽然现在正在建设中,但这个案例的特点是采购末期出现了重大延误。第二个案例是现存的公共设施园区提议兴建及运作私营医院的PPP项目,这个项目在PPP采购环节的最后一步被撤销。通过对这些案例的分析,试图抓住影响案例及其结果的规制治理的危害。

(一)案例1——拖延的采购：都柏林的能源浪费(Poolbeg)PPP项目

为都柏林地区的生产废料建立一个焚化炉的PPP项目是至今为止爱尔兰拖延最久和争议最大的PPP项目之一。采购过程(与招投标过程明显不同)至今已经进行了十年,尽管合同上告知的是2002年,但这个项目的建设直到2014年底也没有开始。

在1990年代中期以前,爱尔兰主要把垃圾掩埋作为垃圾处理的一个重要手段,降低对垃圾掩埋的依赖为1996年的垃圾管理法案提供了一个重要的内容,这一法案包括垃圾预防的监督、循环利用、能源回收和“污染者付费”规则的建立。这一法案颁布后不久,一项“能源设施浪费”的项目被提议出来,它是1998年启动的都柏林地区污染管理计划整体的一部分。由于都柏林的地方政府由四个相互独立的不同部门组成,所以决定任命都柏林城市委员会(DCC)作为这个新基础设施采购中的牵头部门。

这个新设施被决定以PPP模式进行采购,成为1999年6月宣布的一批试点PPP项目中的一员。1999年11月，都柏林普尔贝格(Poolbeg)的一处地方被认为是建设这一设施的最佳地点。该设施最初计划每年要处理450 000公吨的垃圾。为了征得不同利益诉求方的同意,合同公告于2002年7月刊登于欧盟的官方公报上。一份正式的签约合同直到2007年5月才制定出来(合同公告的58个月之后)。这次延误的主要原因是优选竞标者被另一家并不相关的公司接管。原先的竞标者是一家丹麦公司Elsam AS,它和都柏林城市委员会于2005年4月(合同公告33个月之后)达成原则协议并签订了协议的主要条款(例如,Elsam被指定为优选竞标者)。然而,在2006年9月,Elsam被丹麦石油和天然气(DONG)公司接管,DONG公司质疑这一项目的可行性并宣布他们不能够达成这一PPP项目的条款(McDonald,2011),在2007年1月(合同公告54个月之后)DONG公司试图引进一家美国垃圾管理公司Covanta作为这一PPP项目的共同承包商,在2007年5月(合同公告58个月之后)这一项目的董事会批准Covanta和DONG(现在称为DWEL)的提议,他们被授予这个项目的合同承包商“与原合同约束力一致”(Local Authority Audit Service,2012: 16)。新的合同包含设计、建造、运行和60 000公吨焚化炉的资助,由于最终合同给了一家并未在开始时参与竞标的企业,事件被投诉到了欧盟委员会。

这个项目背后的一系列围绕着政治的复杂因素也是造成招投标过程和更多的采购过程出现重大延误的原因。迈克尔·莫里(Michael Murray)(Murray,2006)指出,爱尔兰到处可听到对于焚化炉和大型垃圾场的反对声,反对声是这个项目一开始就具有的特性。在一场针对这一反对声的先发制人的罢工活动中,环境部部长说在垃圾管理的计划过程中引入对于垃圾管理法案(1996)的2001年修正案是“过度民主化”的行为,垃圾政策中的这一具有争议性的巨大变化允许相关政策制定者远离当地的一些民选代表(之前作为顾问团的一个“保留部门”),而把它交给县级或者市级的管理者——非民选官员,这为爱尔兰采取区域性的垃圾管理策略铺就了道路,这其中包括很关键的一点是焚化炉建设的细则规定。尽管都柏林城市委员会(当地四个政府部门中的一个,试图去推进这个项目)在2004年9月投票反对这个PPP焚化炉项目继续进行,委员会管理者运用其在2001年法案中的权力继续推进采购过程并引入招投标。

虽然来自地方民选议员的潜在抵抗被有效地化解了,但2007年5月大选后首次主政的绿党(作为联盟政府中的少数派),仍使这个项目遇上了一系列严重的挫折。绿党的领袖,约翰·戈姆利(John Gormley)先生被任命为新政府环境部部长,戈姆利长久以来都反对这个将要在他的选区建设的项目,尽管身为部长不得干预独立规划的过程,但他却开始了为叫停此项目而寻找不同选项。*完整的规划许可(13个条件)是在2007年(合同公告65个月之后)被授予的,然而,2010年3月(合同公告93个月之后)却提出承包商需要提供一个海业执照。戈姆利部长采取了三个重要措施来阻碍这个项目的进程并增加采购过程中的不确定性,这些措施包括：

1.2009年6月，环境部长下发了1996年《垃圾管理法案》的草拟指令,试图掩盖要送去焚化炉的城市垃圾的数量,环境部门称那些提议的第60条的部分政策目标就是要确保“焚化炉的容量并没有达到一定的程度,因此这些送往焚化炉的垃圾是可以通过预防、再利用、循环使用、隔离生物垃圾的堆肥或者厌气氧化、MBT或者其他方法改进垃圾管理体系来处理的”(Gorecki et al.,2010: 43)。*这项提议是为了确保现阶段持有执照的焚化炉的最大焚化量不超过城市固体垃圾废弃物总量的30%,而到2015年不能超过25%(Gorecki et al.,2010: 44)。

2.2010年3月，环境部长提出焚化炉和垃圾场的垃圾处理课税达每吨120欧元。该政策增加了设备建设可行性当中的不确定因素,合同承包商(Covanta公司)预期得增加项目的资金投入。

3.2010年3月，环境部长任命一位资深法律顾问带头进行一项对都柏林城市委员会的独立调查，涉及合同中有关设备建设和运作中的财务经费问题。该调查检验的其中一项风险是成本风险,只要都柏林城市委员会无法为这个有600 000吨处理能力的设备提供至少320 000吨垃圾,该项目便存在成本风险。

环境部长采取的措施为政府推进合同实施增加了很大的不确定性,这也带来了更多对于都柏林城市委员会能否向焚化炉输送足量垃圾的质疑,这个不确定性归因于这样一个事实：都柏林政府当局先前通过垃圾回收的私营化而让出了垃圾回收的全部控制权,然而,私营化不是建立在一个正式的合同之上,并且地方政府当局没有处理集成垃圾的管制机制。因此,地方当局通过对垃圾收集市场实施更加严格的管制条例来寻求保护措施。这项措施的终极目标是控制垃圾的处理并为焚化炉提供足量的垃圾。为了达到这个目标,地方当局对垃圾的管理方案做了一些调整,目的是为了能够自己来收集本区域垃圾或者允许他们与单个的私营供应商签订合同。然而,在2009年3月,高等法院驳回了这些调整,因为这些调整可能违反竞争法,并且会导致地方政府当局为了在日常垃圾收集中战胜私营竞争者而滥用市场支配地位。

这些事件和措施一起使得这项于1999年宣告的普尔贝格PPP项目拖延了超过12年的时间,虽然环境部新任部长在2011年7月降低了其前任者提出的焚化炉的课税,设备的建设却还是由于承包商面对的资金困难而被暂时搁置,并且,都柏林城市委员会也就城市救助和对采购法的违背而与欧盟委员会进行接洽,这些问题直到2014年底建设最终开始实施的时候才得到解决。

(二)案例2——被撤销的PPP项目：“共用场地”医院的案例

在2005年的6月,爱尔兰卫生和儿童服务中心(DOHC)*卫生部曾经有一段时间也被称为卫生与儿童服务中心,过去两个名称是交替使用的。制定了新的指导方案,这些方案是关于在公营医院的基础之上发展私营医院。这个所谓的“共用场地”概念在澳大利亚已经取得了一些成功经验并且这个概念在这样一个基础之上被证实,即通过把自费病人移出公营医院到邻近私营公共设施处的方法来创造出更多需要的公共容量。共用场地概念被提出来时,爱尔兰公营医院中11 500个床位中的20%是为自费病人准备的(PA咨询集团,2007),然而在接收病人的过程中,公营医院对于自费病人的准入水平要远远高于20%,这就意味着在任何时候都有一大部分的公共床位被私人保险的病人给占了,这反过来就影响了公费病人入住公营医院的畅通性,并且增加了排队名单。

卫生部长认为共用场地提供了一个实际的且相对便宜的方法,为公费病人提供了大量额外的容量。原本认为额外的床位容量应该配有相应更多的手术室、放射科、最先进的ICT系统和财政管理系统,也预期如果公营医院存在短缺的话私营医院也准备引进设备或者其他基础设施,另外,共用场地医院必须接受所有的私人保险的病人而无论他们以何种方式入院,包括通过急救中心。这个合同中考虑到了如果私人伙伴违背其中的条款而需要接受的罚款和可能的协议终止与撤回。*与优选竞标者的访谈。

卫生和儿童服务中心委任管理顾问提供评价和标准来鼓励私人投资,卫生服务行政处(HSK)被任命开展关于其不动产投资组合情况的核查,其目的是为了确定私营医院应该设在哪里,并且从私营部门寻找关于这些原先被确定下来的六个地点的意见表达。

2007年7月,卫生服务行政处同意在其职权范围内任命四所法定医院的优选投标者。灯塔医疗集团被选为都柏林的博蒙特医院、考尔克大学医院和黎默瑞克区域医院的首选竞标者,与此同时,同步医疗成为都柏林圣詹姆斯医院项目的首选投标者,这四个项目均签定了项目协议,申请并获得了规划许可。另外两所(志愿性的)医院的优选竞标者是同步医疗(都柏林St.James医院)和灯塔医疗集团(都柏林博蒙特医院),这些优选竞标者也在2007年7月获得了相关医院董事局的同意。*2007年7月5日,HSE董事会的会议记录。

尽管都到达了优选竞标者任命阶段,这六个项目却没有任何进展，并且共用场地倡议于2011年3月被最终取消,这一结果的出现与一系列因素有关。首先,国际金融危机导致可借贷信用额的不足,虽然这些项目的好几个扩展子项目均通过审批,但竞标者在2011年3月的截止日期之前却不能筹措到足够的资金。

第二,在和作者的访谈中,优选竞标者表示他们就合同中的一些重大可磋商事项的范围得到了错误的信息。成功的竞标者如灯塔医疗集团(BMG)和同步医疗均声称,他们签署项目协议并成为“优选竞标者”是因为他们认为卫生服务行政处容许他们有改变协议中一些关键内容的空间。特别地,优选竞标者力图修改风险转移条款尤其是“无偿终止”条款,这个条款规定如果私人承包商没有完成他们的合约内容,那么政府有权利在无赔偿的情况下没收他们的资产。

优选竞标者声称他们本来相信他们可以改变合同中的条款,为私人伙伴能够获得借款数额的赔偿留出余地,他们宣称“无偿终止”会引发一种无法承担的风险,机会主义行为会借此通过相当简单的方式导致无补偿投资项目的完全失效。卫生服务行政处告知这些已经拿到规划许可的优选竞标者,如果他们要想改变合同中的内容,就必须先拿到证据能够被证明银行拒绝为这些项目提供资金支持,这就代表着运营者的巨大不确定性,也就导致了长期的谈判过程,然而这一谈判最终证明是毫无意义的。

第三,对成功竞标者来说这一时期出现的另一个复杂的问题是志愿医疗保险公司(VHI),它是国有医疗保险公司,其声称全国范围内就算没有多余的但也有足够的私营医院容量了,他们不会把他们的病人覆盖到共用场地医院当中去,VHI(处于财政困难中)的问题是他们病人中的50%是被私人保险覆盖的,VHI享有其80%的市场份额,而任何增加的私人容量都会导致大量的支出却得不到保险分红或市场份额的增加。最大的私人卫生保险公司拒绝把病人转移到新的医院，这给了优选竞标者们以沉重的打击,并严重损害了他们的商业利益。

作者访谈的那些优选竞标者都强烈相信这个项目是得到政治上的支持的,但也暗示卫生部和卫生服务行政处都在修改合同让它成为银行可接受的事项上面迟迟拖延,能够感知得到一些谈判者是为了卫生服务行政处的利益而没有得到城市服务的足够支持,并且,从政府方面来说，项目中的技术方面的问题没有被考虑进来。

在正常程序之后,四所医院的地址被授予建筑许可证,截止2010年8月,BMG已经在招投标成本、分析、调研和建筑许可中花费了3千万欧元,之后宣称“铲子已经准备好了”,他们将要开始建设第一家医院。然而到了这一阶段,资金仍然没有到位,而且政治风向也背离了这一项目。在2011年2月的普选中,现任政府被惨重击败,中左政团工党开始掌握权力并组建新一届政府,这一项目协议于2011年3月失效,因为允许优选竞标者提供足够资金的期限已过,优选竞标者都不能在规定时间内拿到项目的资金,所以这个项目最终就被束之高阁了。

三、关于能源浪费和共用场地医院两个项目的讨论

都柏林能源浪费(Poolbeg)和共用场地医院项目代表了爱尔兰迄今为止的最富有争议性的两个PPP采购项目,在两个案例中交易成本经济学和交易成本管制的视角均阐释了我们观察到的结果,导致两个案例中的结果的一个主要因素就是合同中重要事项尤其是与风险转移有关的关键性问题的不确定性。

在都柏林能源浪费项目中这些细节是不被公众或主办部长所知的*有报道称,DCC拒绝向主办部长透露合同条款,因为这与他们的商业利益背道而驰(Leahy & Burke,2009)。,对公共部门承担风险的考虑为部长在2010年3月对合同条款独立调查的任命提供了一个理由,对部长来说特别的考虑就是合同中的“投入或付款条款”所暗含着的风险转移的规定。这是一个市政和垃圾焚化炉之间协议处理的标准合同模式的案例,在这个案例中承包商为了达到产品目标需要确保在一个设定价格水平上的投入供给,顾客必须给予一定量的投入或者弥补差额。尼古拉·科斯坦蒂诺(Nicola Costantino)和罗伯塔·佩雷格里诺(Roberta Pellegrino)(Constantino & Pellegrino,2010)评论在这样的合约中,合约当事人所需要承担的风险应该得到准确的评估,对公共部门来说,其假设的“需求风险”背后的不确定性是这个争议和合同延误的一项重要的决定性因素。

合同项目中的不确定性也是共用场地项目终止的一个主要因素,这个案例的细节表明不论私营部门预计的收益流的不确定性有多大,项目协议还是会签署。这个不确定性是和这两个要素相关的,即卫生保险公司是否愿意把病人转移到新的私营医院中去以及新医院能够在多大程度上依赖公营医院的医生把病人转到私营医院去。私营部门对这一需求风险的假定是共用场地医院项目终止的关键障碍。

共用场地医院项目的细节也显示在达成最终合同之前关键协议条款的更改范围变化的不确定性,优选竞标者主张他们期待着完全的谈判变化,现实中这是不可能发生的,因为采购是在最近才引进的“竞争性对话”的程序下实施的。这个程序的细节包含在2004年欧盟报导的关于公共项目授予程序协调指令的文章当中*欧盟理事会2014/18/EC指令,2004年3月31日。,这个指令于2006年被转移到爱尔兰的法律当中去,在选定了优选竞标者之后,项目中能够改变的范围被缩小。对于竞标者来说这个程序还是具有弹性的,采购者可以讨论如何达成产出结果的细节,但一旦竞争阶段结束,竞标者就只能“微调、规定和阐明他们的标的了”(National Audit Office,2007: 10)。

在都柏林能源浪费项目中,从任命优选竞标者到合同签署之间的时期是极其漫长的(超过8个月),这主要是由于优选竞标者被另一家不同的公司所取代,随后想就协议中原有的项目进行再次谈判。在这个案例中,采购是在“谈判程序”之下进行的。这个采购方式允许优选竞标者运用他们近乎垄断的地位在确定竞标者和最终合同授予之间的时间来寻找更好的合同条款。这个时期优选竞标者的投机行为的危险性在英国得到了重视,艾莉森·波洛克(Allyson Pollock)(Pollock,2009)发现：

采购过程是如此的复杂以至于优选竞标者的选择和合同的最终签署都需要几年的时间,在这期间合同自身和成本也会发生很大的变化,而这些都是在没有任何竞争的情况下发生的。我们的研究展示PFI医院是如何在设计和分类的巨大变化中平均增加了一倍的成本。

在这个案例中有合理的关于风险分担协议的精确细节的考虑,然而对高效合同的预期却被破坏,主要是因为缺少公共部门顾客准确信息的透明性以及还要考虑到相关负责人在获取信息时面对的困难。尽管如此,还是不能避免这样一个结论,即负责人采取的措施在一定程度上是有政府机会主义特征的(Spiller,2013),负责人是这个项目的一个直言不讳的反对者,他利用他的职权来拖延采购过程。

这些证据表明两个项目的政治本质也在一定程度助长了第三方机会主义者,即“有关各方”采取大量的措施来延迟或者阻止项目的进行,这些措施包括对能源浪费计划建筑许可证的反对以及对违反欧盟关于国家救助和采购过程的抱怨。共用场地计划也因为第三方阻碍建筑许可证而被搁置。

两个项目中出现的另一个问题是关于能否向新设备提供足够数量供给的不确定性,在都柏林能源浪费计划中这一不确定性归因于当地相关当局对于更广市场范围内的垃圾收集缺少管制。在共用场地医院项目中,私营医院能够接待的病人数量具有不确定性,病人数量的部分供给需要依靠医生指导病人从公营医院转到共用场地的私营医院中,正是因为私营医院的资金可行性不能得到保证威胁到并最终导致了这个项目的取消。

两个案例后续出现的问题,呼应了规划专家艾略特·斯科拉尔(Eliot Sclar)(Sclar,2009)的学术贡献,他在对PPP基础设施建设私化模型的评论中提到：

由于私营伙伴在基础设施中的投入及他们由此产生的对保护自身回报的关注,无可避免地会主宰规划路径的地方话语,使得本来对城市空间的全局观被另一种思维所取代：把空间看成是个别项目的集合,而每个项目均需要独立培育,换而言之,只要仍在合同期内,就要保证特许的私营所有者获得承诺的投资回报率。

沿此趋势发展下去,碎片化的公共服务将使得基础设施不再被视作整个网络的有机组成,而这个网络正是城市扩张中不可或缺的一部分。这个网络视角的缺失为两个案例中可观察到的结果带来了更大的风险。

四、结论

全世界范围内的政府都越来越热衷于使用PPP模式,目的是为了资助和提供必需的基础设施建设,尽管PPP项目的采纳数量激增,过去20年通过PPP参与到基础设施建设中的私人部门数量呈增长趋势,但必须强调的是与公共投资相比,就不免相形见绌了。根据国际货币基金组织(International Monetary Fund,2014)的统计,公司合作伙伴方式的基础设施投资在经济发达地区不足全部公共投资的十分之一,在市场经济初现的发展中地区这一比例也不超过四分之一。基础设施投资中这一相对低的比例部分归因于PPP投资中的一些障碍,比如“资产管理管制、成功建构和管理PPP项目的有限能力、资产的经济特性和高昂的交易成本”(Mckinse Global Institutey,2013: 24)。

这篇文章关注于PPP投资成功的障碍分析,采用了基于交易成本经济学和交易成本管制的框架来检验作为管制型治理的PPP模式。这些视角允许对PPP模式下的治理障碍以及这些障碍和我们理解那些不成功的管制产出的制度环境之间的交互进行检验。

这篇文章运用两个爱尔兰的PPP采购案例,在过去的15年里PPP已经成为爱尔兰基础设施建设政策的重要部分,两个案例都展示了PPP这样的长期基础设施建设合同会面临潜在的破坏成功治理的障碍。

两个案例都到了指定优选竞标者的阶段,然而随后的采购过程都遇到了随之而产生的不确定性带来的困难,由于不确定性无法在任命优选竞标者之前减少,像风险分配这样的延伸谈判的可能性就会增加。随着竞标对手的消失,因为获得垄断地位而使优选竞标者出现投机行为的危机亦随之加大。

在本文考察的这两个案例中,也可以观察到其它形式的投机行为,这都是基础设施的PPP安排的公共属性以及政治在形塑规制结果中的角色的典型例子。一个案例(焚化炉)中环境基础设施建设中有争议的政治特征,另一个案例中的卫生服务的私有化,都为政治反对者和其他利益团体提供了投机行为产生的温床,就这一点而言,两个案例都提醒我们PPP模式的治理是如何由交易的特性以及创造出交易成本的经济和政治风险的互动所共同决定的。

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【文章编号】1674-2486(2016)02-0044-16

【中图分类号】D523

【文献标识码】A