美国2015年《特别301报告》评述

牛江波

摘 要：2015年4月30日，美国贸易代表办公室发布了2015年《特别301报告》，报告对72个贸易伙伴的知识产权保护状况进行了审议和评价。自《特别301报告》1989年首次出台，中国每次都进入报告所列的“黑名单”，今年则仍被保留在知识产权优先观察名单中。本文简要介绍2015年《特别301报告》的发布情况，就《特别301报告》的主要内容进行分析与评述，并重点对国家报告部分关于中国的审查评价进行剖析，进而提出应对建议。

关键词：特别301报告；知识产权；TPP

《特别301报告》起源于美国《1974年贸易法》的“特别301条款”。这一条款是1988年美国国会通过的《1988年综合贸易竞争法》对于《1974年贸易法》“301条款”①的修改、补充。根据“特别301条款”，USTR以“国家贸易评估报告”为基础，针对各个国家是否对知识产权提供了充分而有效的保护，以及是否对依赖知识产权保护的工业部门或商人提供公平平等的市场准入机会等情况进行审查，进而对未能有效保护的国家和地区进行认定、调查和采取报复措施。每年USTR向国会提交有关报告（即《特别301报告》），全面评价与美有贸易关系的国家的知识产权保护情况，视其程度分别列入“306条款监管国”、“重点国”、“优先观察国”或“观察国”等名单②，并在递交报告之后根据“301条款”进行相关调查，以让美国政府参照决定加以区别对待。根据2015《报告》，美国对72个贸易伙伴的知识产权保护状况进行了审议和评价，将中国、印度、阿尔及利亚等13个国家定为优先观察国家。

一、2015年《特别301报告》的主要内容及评述

2015《报告》的内容主要包括两个部分：第一部分肯定了世界知识产权保护和执法的发展进步，分析了知识产权保护的国际发展趋势与现存问题，并对美国政府加强知识产权保护与执法的努力进行详细介绍；第二部分则是针对特定贸易伙伴所存在的知识产权保护问题的具体国家报告。

（一）密切关注各国加强知识产权保护和执法的新进展

报告指出，政府和利益相关者在法律、法规和其他措施的制定过程中，有预期的进行透明而有意义的合作，可以使得利益相关者遵守法律的变化，从而避免不利的后果，有效的加强知识产权的保护。同时，包括美国在内的几个国家通过完善政府机构间的合作机制增强知识产权保护力度，美国鼓励其他贸易伙伴考虑采取类似的知识产权合作的举措。在巴拉圭和菲律宾，政府各机构之间的有效合作，对加强知识产权执法发挥了关键性的效能，得到利益相关者的一致认可和好评。相比之下，瓜地马拉则由于缺乏政府机构间的协调与合作，而严重阻碍了知识产权执法的有效性。

（二）持续重视商标假冒和版权盗版问题

2015《报告》指出，当今假冒和盗版呈现出几大趋势：1、对从事版权盗版和商标假冒经营活动的企业的惩罚力度不足；2、盗版和假冒商品的在线销售量与日俱增，执法部门暂时无法有效应对；3、快递、邮政服务等邮寄方式的使用持续增加，对执法人员有效执法产生更大挑战；4、船舶运输影响打击假冒产品执法工作的顺利进行；5、承载大量盗版作品的存储设备，为用户访问网站的盗版内容提供便利。

（三）积极号召各国加强商业秘密的保护

报告曾多次指出，商业秘密窃取与其他类型的经济间谍行为对美国企业造成重大损失，并威胁着美国经济安全，使其陷入危险之中。USTR在2015《报告》中愈发迫切地呼吁贸易伙伴有效地加强商业秘密的保护。2014年5月26日，欧洲理事会在欧洲议会和理事会指令草案中明确指出，“保护商业秘密，禁止非法获取、使用和披露”，协调整个欧盟的商业秘密法的适用。美国倡议各贸易伙伴制定具体的措施，与欧盟共同努力防止商业秘密的盗窃和擅自使用，对商业秘密给予强有力的保护。

（四）努力推进市场准入，激励药品和医疗设备的创新

USTR多年来一直试图降低贸易伙伴的市场准入门槛，以支持鼓励国内药品和医疗设备的创新。2015《报告》中多处强调，贸易伙伴使用市场准入的知识产权贸易壁垒，歧视或不透明的限制贸易措施，严重阻碍药品和医疗设备的市场流通，对美国产生了极大的影响。例如，进口药品中不透明的关税措施，最终会直接给医疗机构和患者加重负担。USTR表示对药品实施专利保护可以激励发明创造和新技术的进步，从而加速经济增长、推动国内外投资、促进技术转让，使人们得到更多更好的治疗疾病的必需药品。

二、2015《特别301报告》涉及中国的内容

自《特别301报告》1989年首次出台，就与中国结下了“不解之缘”，中国每次都要进入报告所列的“黑名单”，2015《报告》的“国家报告”部分，USTR依然将中国列在了“优先观察名单”的第一位。近年来，中国一直致力于知识产权保护和执法的改革，USTR对中国一系列改革与加强知识产权保护的措施给予了充分肯定。同时，报告用较大篇幅阐述了中国在知识产权保护和执法中存在各类问题，以及对美国产生的不利影响。报告指出，中国知识产权保护和执法依然是美国贸易政策关注的重点。

（一）商业秘密保护力度不足

在步入知识经济时代的当今世界，商业秘密对国别经济增长的贡献率，以及对商业竞争的影响力，尤其是其所固有的秘密性易于侵犯与难以管理的特性，相关的法律保护是中美两国继确立传统知识产权制度之后的一大立法热点。近年来，中国十分重视商业秘密的立法研究，更是为加强商业秘密的保护和执法力度做出了较大的努力。中国在2013年中美商贸联委会（JCCT）中承诺采取贯彻实施包括具体执法行为、增强公众意识、严格遵守商业秘密等在内的法律规定，同时在2014年JCCT中做出对提交给政府的商业秘密进行泄露保护的承诺。但是，由于商业秘密的取得无需审批，国家很难通过主动地方式对商业秘密给予有效的保护，商业秘密保护的难题在世界各国也是普遍存在的。

（二）有效遏制盗版侵权行为，实现政府机构的软件正版化

报告指出，在网络盗版问题上，中国的网络侵权问题在很大范围上依然存在，同时2015年《报告》中还首次提到，未经授权的电影院录像作为网络电影侵权的主要来源之一，在中国亦是一大严重问题。报告称中国在2014年采取了一系列的执法行动，如第十次“剑网”行动、查处快播等举措，有力地打击了网络市场的盗版侵权行为，成效显著，足见我国政府加强知识产权保护的决心，2015《报告》对此给予了充分的肯定。USTR认为我国广电总局有关外国电视内容审查的新法规威胁到了合法的商业行为，将会引发严重的市场准入难题，呼吁我国深入考虑如此严格的监管审查存在的潜在影响，我国政府部门对此应当深思。

（三）网络市场商品假冒猖獗，执法成效有待提高

中国的商品假冒问题一直较为突出，美国2014年恶名市场报告的实体名单中，中国被指是最大假货实体市场。近几年，中国政府加大执法力度、采取积极措施，企业自身在知识产权保护方面也做出不断的努力，使得网络市场与实体市场不断的整改和正规化，2015《报告》称近几年中国很多实体市场成为政府的执法对象，权利人也正积极地参与到中国相关部门对实体市场的常规执法行动中，美国欢迎中国做出的这些努力并建议将来能够做出更多行动来解决报告中的突出问题。这一表述说明USTR看到了中国实体市场方面的一些积极变化，并对此表示认可。

三、对我国的启示及建议

（一）坚定立场，加强国际交流和合作

首先，我国政府对于USTR发布的“特别301”报告应给与足够的重视。面对美国对中国知识产权保护提出的种种批评和担忧，应当在不违背国际义务的前提下立足我国发展国情，逐步提升我国知识产权保护水平。为了维护美国利益而提出的不切合我国现实的要求，我国应加以辨识，与USTR积极磋商，在知识产权谈判中坚定立场、据理力争，维护我国利益。其次，我国应该继续加强和美国政府及相关部门、产业界交流和合作，如中美商贸联委会、美中战略与经济对话（S&ED）和政府高层的来往活动，美国海关及调查机构和中国海关、公安部的双边联合执法。

（二）推动立法，构建完善知识产权法律体系

我国要重视知识产权制度在我国的本土化情况和适用成效，认识到我国的知识产权法律体系目前确实存在许多缺陷和不足，研究清楚产业背景和适用环境的条件下，逐步完善知识产权法律体系。随着我国企业对知识产权的需求不断增强，我国确实得积极与相关国际条约相衔接，根据我国的实际情况，借鉴其它国家的成功经验，加快研究步伐完善商业盗版入刑、反不正当竞争法、商业秘密法等知识产权相关法律。

（三）强化执法、完善司法，有效遏制侵权行为

虽然报告中关于侵权的数据和调查结果的真实性和客观性值得商榷，但网络盗版、假冒商品等现象确实在我国市场中大量存在，要清醒的认识到我国保护知识产权方面的不足，从以下几个方面加以改善：第一，充分发挥领导小组的带头作用，协调各部门的执法活动。借鉴“剑网”等专项行动的成功经验，建立健全知识产权行政执法和刑事司法的联动保护机制，实行打击与防范相结合、日常执法与专项治理相结合、重点整治与营造环境相结合，建立专业、高效、联动的知识产权执法队伍，惩治和遏制知识产权侵权行为；第二，完善知识产权专门法院制度体系，在知识产权法院中推进“三审合一”审判模式改革，形成知识产权保护合力，解决行政、民事和刑事交叉案件中存在的问题，统一司法标准，探索符合知识产权审判特点和规律的专业化审判制度；第三，加强与美国执法机关合作，开展中美海关打击跨境侵权商品贸易产业链条联合执法行动，有利于打击跨境贸易侵权，积极为优秀企业“走出去”创造条件，拓展正规产品销售渠道，维护中国制造海外形象。③

（四）鼓励企业自主创新，促进自主知识产权和技术引进良性互动

我国在面对美国的批评和指责时，应把握好为国内企业发展拓宽空间和应对国际压力之间、拥有自主知识产权和技术引进之间的关系，促进自主知识产权和技术引进良性互动。首先，应加强企业自主创新能力的培养，我国产业发展中的最大问题是技术对外依存度过高，为从根本上解决这一现状，我国企业在发展自我的同时，应充分学习和利用引进技术，获得对决定企业命运的核心技术的完全控制权，在市场竞争中获得生存和发展。其次，政府应调节市场而不干预市场，政府可以一方面创造更好的知识产权保护环境来吸引投资，一方面鼓励技术的交流和合作，对中外企业同等对待，营造公平竞争的氛围，这不仅符合政府宏观管理的行政职能，也符合市场运行的规律，在竞争的环境下激励企业不断进步。（作者单位：云南大学法学院）

注解：

① “301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。

② 根据特别301条款的规定，“306条款监视国”是与美国达成在前协议，需要解决在先报告中提出的特定问题的国家。“重点国”是指实行最严重、最恶劣的政策，而对美国知识产权持有人或美国产品造成最不利影响的国家，这些国家会受到加速调查，并可能遭受美国的经济制裁。列入“优先观察国”的国家则是指未能为知识产权提供足够程度的保护或予以落实，或是未给依赖知识产权保护的人提供充分市场准入的国家。“观察国”列出的国家、地区或经济实体需要和美国共同努力解决根本知识产权问题。

③ 2015年4月9日，国务院下发的《2015年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》。该要点明确指出负责推进各项要求的政府相关部门，并提出系统梳理打击侵权假冒相关法律法规的要求，同时将在电子商务和跨境贸易领域打出重拳。