校长职级制是撬动教育管理转向教育治理的重要杠杆

李国华

一、我国对校长职级制的探索

1994年，上海市静安区和卢湾区在全国率先实施中小学校长职级制，做法是：（1）建立五级十二等的校长职级系列和相应的工资系列，使校长的工资与其级等相对应。（2）制定各级等校长任职的具体条件，考评聘任的工作程序和实施方案，中小学校长的选聘面向社会，实行公开考核和公平竞争。（3）以厘清政事职能、实行政校、政事分开为原则，建立市区县教育行政部门以宏观调控指导为主与校长依法实行任用、分配和自主管理相结合的人事管理体制。（4）在明确职责、规范权力实施的基础上，建立起校长负责，党组织发挥政治核心作用，工会和教代会参与决策和监督的相互协调、相互制约的学校管理制度。2004年，山东省潍坊市也实施了校长职级制，具体做法是：（1）建立相对严格的校长任职资格管理制度，任职资格每两年认定一次，有效期四年。（2）出现空缺的中小学校长向社会公开选聘。（3）校长职级设置小学、初中和高中段三个系列，对校长职级实行评级晋等、多元评价的动态管理制度。（4）完善校长职级补贴制度。（5）建立优质校长资源城乡共享制度。（6）实行部门归口管理，全市960多名有级别的校长的档案，由市和县里的组织部门转到市、县的教育局。同年，广东省中山市也通过构建五级十等校长考评系统和与校长职级相对应的待遇系统，以及落实学校办学自主权和加强对校长的监督与管理的有机统一等举措来推行中小学校长职级制。此后，郑州、沈阳、武汉等地，也纷纷进行校长职级制的试点，各地做法虽有所差异，但基本思路大体相同。2015年，深圳市也开始实施推行校长职级制，希望利用它的优势来推动教育管理走向教育治理。

二、校长职级制的优势

从各地的经验来看，校长职级制主要有如下一些优势：（1）通过校长去“行政化”，既推进政教分开，又促使校长强化其专业职能，促使其向“学者型”、“专家型”角色转换；（2）既为校长铺设了不断进取的阶梯，有利于激发校长可持续发展的内在动力，又为学校营造了干部“职务能上能下，待遇能高能低，流动能进能出”的良好氛围，形成了符合中小学特点和校长成长规律的激励竞争机制；（3）改革了校长评价制度，有利于校长从唯“上”是从转向倾听民意，从抓“钱”抓“分”向抓素质教育、抓管理效益转轨；（4）形成了教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制；（5）建立了充分发挥党组织的政治核心作用和工会、教代会积极参与的民主管理监督制度；（6）有利于校长的校际、区域流动，为促进区域教育均衡发展提供了条件。

上述优势其核心可归结为两大方面，一是在学校外部，通过校长去“行政化”，促使政府转变职能和教育行政权力重新配置，在一定程度上理顺了学校与教育行政部门的关系，理顺了教育行政部门与其他部门的关系，形成了教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制；二是在学校内部，通过选聘、评价制度的改革和建立与职级相匹配的工资待遇制度，既形成了有效制约校长权力的民主监督机制，又有利于激发校长不断提高自身素质、积极进取的内在动力。

三、校长职级制能有效促使教育管理转向教育治理

党的十八届三中全会要求，教育管理转向教育治理。所谓“教育治理是指政府、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。”目前我国的教育管理，在一定程度上还是人治，过于集权与强制，不仅政校不分，还体制混乱，管理多头，职能重叠，虽然国家要求通过管办评分离等来推进教育管理转向教育治理，但由于没有找到具体途径与有效载体，没有通过科学的“确权”、“分权”、“放权”、“让权”等来科学配置教育行政权力，实现政校分开，因而进展迟缓。而校长职级制的优势恰好符合教育治理的基本要求，能为促进教育管理转向教育治理提供有效的途径与平台。

1.校长职级制有利于学校“自治”，克服过去政府替代学校办教育，管得过多过死的问题

学校的育人活动具有特殊性，作为精神活动，它需要教师享有较大的精神自主与自由；它又是一项创造活动，不能机械化、程式化，需要教师根据学生的个性特点和教育教学需要，“因人而异”创造性地来选择方法与措施；它还需要教师无私奉献，教师对教学的投入和对学生的关爱往往不受时空约束，单纯靠制度难以保证。而传统的教育管理无视教育的特殊性，政府往往采取标准化、统一化的方式来管理学校、要求教师、衡量学生，致使千校、千人一面，教师教学模式化，学生发展脸谱化，学校没有特色与活力，师生缺乏个性与特点。要使教育管理走向教育治理，就需要以“自治”为基础，构建新型的政校关系；推进政校分开、管办分离，使学校真正成为独立的办学主体；要求在制度设计上，让学校与教师在承担法律责任的基础上，都有一定的自治空间，以建立健全学校自我管理、自我约束、自我发展和教师对教学活动自主判断、自我创新、自负责任的制度与机制，这是建立现代学校制度，实现教育治理的基本要求。

传统的教育管理，政府不仅权力过于集中，还替代学校直接管教育，个别地方甚至连校服、作业本、教辅书等，都要由教育局统一订购，这既使学校的办学自主权无法保证，也使社会力量难以参与办学、对学校进行监督与管理，还使一些职能部门利用权力向学校伸手，谋取不当利益，导致权力部门化、部门权力利益化、不当利益“合法化”。要使教育管理转向教育治理，改变过去教育管理体制混乱的状况，理顺学校与教育行政部门的关系，政府就要向学校“放权”，让学校实现“自治”，有真正的办学自主权。同时，校长职级制还要求政府转变职能，从过去的直接管理转向间接调控，这样，既能保证学校充分享有办学自主权，实现政校分开，使学校真正实现“自治”，也利于教育行政管理部门腾出精力加强对学校的监督与服务；既克服过去校长一权独大、滥用职权、以权谋私等问题，也通过提供优质服务，为学校的“自治”创造更好的环境与条件。

2.校长职级制有利于“分治”，充分发挥各个治理主体的作用，克服过去政府与校长的权力、压力都过大的问题

教育管理要走向教育治理，既需要“自治”，也需要“分治”。若只有“自治”，没有“分治”，就政府而言，缺乏社会力量的投入、监督和服务，既不能有效筹集教育资金，形成多元化的办学格局，又难以为学校提供周到的服务，还因家长、社会的监督与制约缺位，既使非法干预学校，谋取不当利益的行为难以消除，也导致一些教育行政部门在放权后往往产生“懒政”、“庸政”现象，把责任都推给学校，遇到问题绕着走，或干脆撒手不管。在学校内部，只有“自治”，没有“分治”，可能会使校长的权力更集中，更难解决校长一权独大、滥用职权等问题。而通过“分治”，给政府“分权”，让学校、教师、学生、企业、家长、公众、专业组织等治理主体都“粉墨登场”，才能减轻政府负担，形成各界同心协力办教育的良好局面；才利于政府简政放权，转变职能，把精力用于加强监管与服务；才利于改变过去自上而下、单一向度的政校关系，构建上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系，形成合作、制衡、共生的多元治理格局。只有通过“分治”，给校长“分权”，才能既发挥校长的领导作用，也充分发挥中层干部、其他教职工、学生和校内相关组织的作用，对校长形成制约，才能优化学校内部治理结构，健全教师治学和学生参与的管理机制。因而“自治”是“分治”的前提基础，分治是“自治”的必然要求，只有“分治”才能形成平等对话、互助协作的教育治理新方法、新路径，否则就会换汤不换药，走过去权力过于集中的老路。

实施校长职级制既有利于“自治”，也有利于“分治”。它要求构建教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制，这会促使教育行政部门简政放权，向社会分权，而转变职能，保证对学校的有效监管和满足学校的服务需要，也会促使政府在加强自身对学校监督与服务的同时，也把一些服务与监督事项交给社会去做，政府再将其纳入购买服务的范围。这样，就能拓宽教育资金的筹措渠道，建立和完善多样化的投资办学体制；就有利于发挥社会组织在教育评估、监测等服务中的作用，既提高政府服务的质量，也完善教育评估、监测等相关制度；有利于完善社会组织和公民参与教育决策、监管的机制，形成社会化教育问责体系，等等。其次，校长职级制要求去“行政化”，改革校长选聘、评价制度，就有利于促使校长由过去只重对教职工的“管”转向更重听取教职工的意见，充分发挥教职工的主人翁作用；由过去依托上级行政权力独断专行，对教职员工强行压制转向在获得教育行政部门授权后积极放权，把管理权分给中层，使其各司其职，各负其责，分权给学校党组织、教代会、工会等，用好用活相关民主管理平台，以构建平等、宽松、和谐、向上的氛围，形成一种能最大限度激发学校活力的制度与机制，这样，学校才能得到好的发展，校长也才有好的业绩，才能获得上级、师生、家长和社会的认同与肯定，才有进一步的发展空间。而家长与社会力量的参与，也有利于学校与周边社区形成利益共同体，带动家长、社区共同参与学校的教育管理。这样，既制约了校长的权力，也化解、分担了校长的压力，同时还能促进学校治理结构的完善，使学校形成自我约束、自我规范、自我发展的管理体制和监督机制。

3.校长职级制有利于推行“法治”，克服过去的“人治”随意干预、人走政息等现象

法治既是现代国家治理的基本经验，也是现代教育治理的基本特征。教育治理必须以法治为基本原则，才能获得稳定持久的保障，否则，治理就会丧失权威性和执行力，难以获得好的效果。在教育管理走向教育治理的变革中，伴随的是利益格局的调整与变化，会遇到各种阻碍与困难，只有建立明确的法律制度规范，才能确保教育治理有序推进，不断巩固教育治理所获得的成果，也才能改变过去的“人治”，行政干预主观随意，学校发展因“人”而异，人走政息等现象。正如学者巫志刚所说：“就我国教育的现实情况而言，如果在教育治理中真正做到了多元‘共治、政府‘元治、学校‘自治，而且共治、元治、自治都以‘法治为基础，那么，教育善治就水到渠成了。”

教育治理以“法治”为基础，从国家层面，需要推动教育法、教师法等相关法律法规和管理制度的不断完善，在微观层面，需要不断完善学校的规章制度，并采取有效措施保证国家的法律法规和学校的规章制度都得到有效落实。在传统教育管理体制下，在政府层面，由于体制混乱，权力边界不清，职能交叉重叠，加上权力过于集中，缺乏社会的监督制约，就容易导致不依法行政，越权、越位干预学校的现象出现，一些领导干部随意拍板，既使决策失误、效率低下，也使依法治教屡屡成为空话。在学校层面，由于校长的权力过于集中，缺乏有效的监督制约机制，致使学校制订的规章制度，针对的主要是教职员工，很少针对校长自己，这就容易让教职员工产生抵触情绪。另一方面，在制度的实施中，一些校长将自己视为学校“法”的体现与化身，一边用严格的规章制度来约束教职员工，一边自己又常常随意违背学校的规章制度，上行下效，就会使学校的规章制度虚有其表，名存实亡。正是因为缺少“法治”作支撑，在一些地区或学校，其教育事业的发展往往与主政的地方领导或校长的个人素质有很大关联，当一个锐意进取、大胆改革的领导者或校长执政时，该地或该校的教育事业就风生水起、蒸蒸日上，而当其调走或下台时，当地或该校的教育事业发展便往往步入低谷，甚至陷入困境。

实施校长职级制则为政府和学校推行“法治”提供了条件，有利于抑制教育行政部门随意决策，随意干预学校的现象，有利于抑制校长滥用职权，随意践踏规章制度的现象，也有利于改变过去人治中的因人设政，人走政息的现象。推行校长职级制需要改变过去的校长任命制，担任校长凭借的是自己的才能、治理能力和人格魅力，不是靠拉关系、走后门。作为校长，要使学校有大的起色，不仅要建立完善规章制度，还要保证各项规章制度都得到有效落实，作为校长就不能再像过去一样，一味用规章制度来压制、强迫教职员工，而必须以身示范，身体力行，坚持依法治校，学会用法治的思维与办法来凝聚教职员工和家长、社会的共识，坚持在法治的轨道上推动各项工作。而学校党组织、职代会等组织的完善和相关民主监督制度以及问责制的建立，教育行政部门由过去直接管理转向加强对学校的监督与服务，以及学生、家长和社会监督作用的有效发挥，都会有利于促使学校的规章制度不断得到完善和有效实施。

这样，在推进“自治”“分治”的同时，也有利于促进“法治”，大大减少管理中的随意性，改变过去“人治”大于“法治”的状况，避免因人设政、人走政息等现象的出现。

4.校长职级制有利于发挥政府与校长的“元治理”作用，克服过去政府与校长既权力过于集中，又受多方掣肘，以及政府不作为和校长职业倦怠的问题

“元治”作为“治理的治理”，“‘元治理旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重组整合治理机制”。该理论认为，“共治”不是“群治”，治理各方在协作过程中，由于各自的地位、立场和利益不同，若协调不好，就可能形成内耗，致使共同的治理目标无法实现。因而在多元治理体系中，必须有一个能协调不同立场和利益的主体，以促进共同目标的达成。政府的地位与职能决定了它在多元治理中，有能力和条件承担“元治理”角色，发挥主导作用。但政府承担“元治理”角色，“并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织，从而达致治理的目标”，因而推动教育治理，只有“自治”、“分治”还不够，否则就可能因群龙治水，利益分歧而内耗严重，出现离心离德，一盘散沙的状况，还必须充分发挥政府作为“元治理”角色的引领、协调、规范、整合作用。在学校，校长在某种意义上也起着“元治理”的角色作用，学校在充分发挥中层干部、教职员工、学生等治理主体作用的同时，也需要发挥校长作为“元治理”角色的作用，以制订目标、整合力量、协调矛盾，促进共同目标的实现。

在传统教育管理体制下，政府与校长虽在不同层面扮演着“领头羊”的角色，但都没有真正担当好这个角色。从政府来看，在政府与学校、社会等关系上，形成了一龙管水的一元独霸地位，既导致政府权力过于集中，又政校不分，没有清晰界定政府的职能和事权界限，致使其常常“越权”“篡位”，对学校管得过多过死。一些职能部门在将权力集中的同时，还将责任下放，导致其权力时常“越位”、缺位与“错位”并存。而在政府与其他部门的关系上，由于我国的教育管理体制混乱，教育权力配置失衡，又让教育行政主管部门难以有效统筹各方力量。如教育的人事权在编制、人社以及党的组织部门，财政权在发改委和财政部门。又如职业技术教育管理在我国被分割成两套体系，教育部门分管职业教育，人力资源部门分管技工教育。这不仅使教育管理的职能交叉重叠，教育行政权力被分割，也使一些没有教育管理职能的行政部门因掌握了行政审批权而能越权干预教育。这种教育行政权力既过于集中，又受诸多权力制约的矛盾状况，既导致相互掣肘，效率低下，让教育行政管理部门难以有效发挥“元治理”角色的作用，也使学校在权力过于集中于校长的同时，还要受到教育行政管理部门和其他相关部门的多方干预，办学自主权被严重压制，自然没有生机与活力。

如何在教育管理转向教育治理的过程中，形成一种既有效激发政府或校长作为“元治理”角色的作用，又防止其一权独大，避免走权力过于集中的老路的机制，在目前校长负责制的管理体制下显然无法实现。而校长职级制的实施，则为形成这一机制提供了契机。首先，校长职级制要求校长由委任制改为选聘制，要求构建教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制，这既需要通过“确权”“放权”，按照事与权相匹配、权与责相一致的原则，重新配置教育行政权力，建立合理的治理规则和权力责任清单，准确、清晰地界定权力边界，按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的要求，把权力关进制度的笼子里，以实现政校分开，管办评分离。虽然目前实施校长职级制的地区，这方面的步子还不很大，但我们也要看到，这种探索在一些地区已经破冰，并取得积极进展。

其次，通过教育行政权力的重新配置和关系的理顺，不仅有利于减少掣肘，让教育行政管理部门统一行政教育管理权，也有利于促使其转变职能，把工作重心放在自己该管的事情上，并充分发挥学校、社会等治理主体的作用，从而改变过去管得过多过死，自己很累，又费力不讨好，常让公众、社会批评指责的状况，使政府真正“管”出成效，得到社会认同与赞赏，这样，就有利于形成良性循环，激发其“管”的热情与积极性，避免“懒政”、“庸政”现象的出现。从学校来看，过去校长没当好“领头羊”角色，除政校不分，校长权力过大，不重视教职员工的作用等因素外，还有一个重要因素，即校长在学校发展中所承担的责任、所付出的努力和其所获得的薪酬是很不相称的，让校长和其他老师在同一个平台上争职称、争利益，在权力缺乏有效监督的条件下，就容易导致一些校长以权谋私。而校长由上级任命，不仅使校长只听从上级的要求，无视教职员工的意见，为获得提拔，还往往急功近利，投“上”所好，作出违背教育规律、损害教职员工利益、影响学校长远发展的事情来。实施校长职级制，校长由委任制改为选聘制，不仅有利于完善学校的民主监督制度，对校长的权力形成有效制约，还因为建立了梯度化的校长职级系列和工资系列，形成了与校长的级等相对应的工资待遇，并制定了各级等校长的任职条件、考核测评方案和考评聘任程序，这不仅有利于改变过去一些校长眼睛向上，只重拉关系，走后门的做法，而转向注重提升自身素质，强化专业职能，以通过公平竞争来获得提拔与聘用，也从制度上为校长的可持续发展提供了空间与平台，有利于激发校长的进取心，促使其不断提高治理能力与治理水平，克服过去一些校长以权谋私、职业倦怠和急功近利的短期行为等现象，真正当好学校的“领头羊”。

5.校长职级制有利于经过“共治”实现“善治”的目标，提高政府和学校的治理能力，优化教育治理结构，真正实现教育管理向教育治理的转轨

教育治理的突出特点就在于是多主体参与的合作管理与共同治理，它要求改变过去政府一元管理的方式，改变过去政府与校长权力过于集中的做法，大力推进“自治”与“分治”，但“自治”与“分治”又不是搞独立王国，不是分而治之，分庭抗礼；它要求政府与校长在宏观与微观层面分别发挥好“元”治理的角色作用，但“元治”又不是搞一权独大，不是要成为全能政府或校长，而是要在“自治”“分治”的基础上，搞好顶层设计，统筹安排，协调利益，理顺关系，加强规范，有效引导，促进合作，形成“共治”；它不是一场运动，不是某个领导的个人旨意，不是一阵风，是要形成完善的法律制度和相关机制，是要依托“法治”来提供保证，使“自治”“分治”“元治”“共治”都能获得强有力的支撑。这样的“共治”，才有利于各个治理主体各归其位，既充分发挥自身的优势与作用，又有效合作，形成优势互补，避免因利益、立场、观点、态度的不同而产生内耗，才能不断优化我国的教育治理结构，形成权力边界清晰、权责匹配，运作规范、执行有力，既相互制约又齐心协力、共同协作的教育治理机制和治理体系，才能有效促进教育治理共同目标的达成，使我国的教育事业进入治理佳境，达到“善治”的目标与效果。

（作者单位：广东深圳市宝安第一外国语学校）