较大的市立法：历史演变及其动因分析

冯玉军，刘雁鹏



较大的市立法：历史演变及其动因分析

冯玉军，刘雁鹏*

摘要：较大的市立法是我国地方立法的重要组成部分，研究较大的市立法有助于中国特色社会主义法律体系的完善。但是迄今为止关于“较大的市”产生的历史背景，诸如1994年以后国务院未再批准较大的市、党中央全面深化改革决定重提较大的市立法等问题，始终缺少理论结合实践的探讨。本文旨在就“较大的市立法”的产生、发展/停滞、重启/扩大的内在原因与现实进程，予以深入分析。

关键词：较大的市立法；历史演变；现实动因

一、问题的提出

所谓较大的市，在《宪法》中是设区的市，我国《宪法》第30条规定：“直辖市和较大的市分为区、县”，此概念基本等同于地级市，*我国有四个地级市不设区，分别是：嘉峪关市、中山市、东莞市、三沙市。但宪法中并未将较大的市与立法权结合在一起。《地方组织法》中出现的“较大的市”概念是指国务院批准的较大的市，同时规定了这些城市拥有立法权。修订前的《立法法》较大的市范围，除了国务院批准的较大的市之外，还包括省级政府所在地的市、经济特区所在地的市，总数为49个。十八届三中全会决定指出：“逐步增加拥有地方立法权的较大的市数量”。十八届四中全会决定提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”按照两个《决定》的举措规划，全国人大在随后的《立法法》修改中，正式将较大的市从原有的49个扩容至所有设区的市和自治州。由此，关于所有设区的市和自治州的立法权成为法学界和大众舆论最为热衷的话题之一。

需要指出的是，法学界对于较大的市的产生背景、阶段性中止以及通过修改立法法的方式重启与扩容该项立法的深层次研究严重不足。时值较大的市立法这条河流即将汇入一条更大的河流之际，它固有的特点、经验乃至于种种教训，也将汇入新的河流，并在未来的立法实践中渐次呈现。一方面，政策性宣示落地，二百多个城市被赋予立法权，其在立法需求与立法能力之间的矛盾很大，工作指导、人员培训、备案审查等方面的任务相当重，绝难一蹴而就。另一方面，如何清晰界定设区市的立法权限，既在实体和程序上全面落实市一级立法权，又防止地方立法权滥用，维护国家法制统一，更是学界研究和讨论亟需解决的难题。

二、较大的市立法的历史演变

(一)国务院批准较大的市的背景

拥有立法权的较大的市产生并不是中央任意而为之，它是在中国中央和地方关系改革的大背景下产生的极小的一个分支，而改革背后的首要原因便是来自于财政的压力。1978年，中央财政收入只有1121.12亿元，这笔费用需要维持一支500万人的军队和一支3000万人左右的国家干部队伍，财政捉襟见肘。1978年，中央财政收入在全部财政收入中只占15.6%，地方却占84.4%。*辛向阳：《大国诸侯——中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第412页。中央要依赖这15.6%的财政收入，管理全国大部分事务，行政效率低下，财权和事权严重不匹配。中央为解决这一矛盾提供了两种思路：其一，压缩地方财政收入，上缴国家；其二，下放事权，缓解中央财政压力。*奥茨在1971年出版的《财政联邦主义》一书中为地方政府的存在提出了一个分权定理：“对于某种公共物品来说——关于这种公共品的消费被定义为使遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效的多。”这里包含了两个意思：(1)很多公共物品的生产，地方政府的生产成本比中央政府低；(2)在生产成本相同的情况下，地方政府更能满足地方居民的要求。中央此时的权力下放就是让地方政府承担更多的公共产品的生产。转引自辛向阳：《大国诸侯——中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第419页。这两个思路相比较而言，第二条更加有利于地方的发展。

中央在这样的背景下开始了新一轮的下放权力，本次权力下放，中央主要是从以下几个方面进行的：(1)在政治体制上，通过税收、投资、外贸和人事等体制改革，逐步扩大了地方政府的管理权限。(2)在经济体制上，逐步改变传统的计划经济体制，为了调动起地方的积极性，同时解决中央的财政困难，中央分别在1980年和1985年推出了“划分收支，分级包干”和“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。总体上说，这种“摸着石头过河”的试验性改革模式是倾向于地方分权的。(3)在立法上，改变过去以党代政的做法，开始大规模立法，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，在中央立法的同时，下放地方立法权，在不违背上位法的前提下，地方可以依据本地实际情况，制定地方性法规和规章。

从历史上看，建国后前两次中央向地方放权的尝试并不成功。第一次放权(1953-1960年)以大跃进的失败而告终，第二次放权(1970-1976年)因文化大革命的影响而失败。这两次失败的教训使得中央对权力下放持审慎态度，在开始推广之前，总是倾向于先寻找试点单位和试点地区，在实际利好的情况下，再逐渐向全国铺开。同时为了防止地方立法权被滥用、维护国家法制统一，坚持下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一。

改革开放实践中，中央为了试验对外开放设立了经济特区；为了试验立法权力下放设立了较大的市；为了试验经济体制改革设立了计划单列市。具体改革分为两个阶段，见下表：

时间阶段名称内容第一阶段1978-1984城市改革的实验与探索阶段扩大企业自主权试点:1978年,中央选择四川作为扩大企业自主权试点省份,截止1980年全省已有443个工交企业进行了试点。〔4〕1979年,国家经济委员会与财政部等在北京、上海、天津选择首钢等八个企业进行扩大企业自主权的试点。〔5〕自此,扩大企业自主权逐步向全国中心城市推广。城市经济体制综合改革试点:1981年10月,1982年3月,国务院决定将湖北省长沙市、江苏省常州市为试点城市进行综合改革。对机构改革、企业改组、银行信贷、劳动工资等11个方面进行改革。之后,又批准了大连、南京、武汉、重庆等城市进行改革。被选择的城市,在经济管理权限以及财政体制方面有所不同,扩大了相应的权力。同时,中央又批准西安、广州、哈尔滨、大连、沈阳、武汉、重庆7个城市为计划单列市,使得这些城市的经济发展以及财政政策与国家直接挂钩。这一系列改革措施,强化了城市对自身经济的组织和管理作用,同时为进一步深化改革积累了经验。到1987年2月,全国进行经济体制改革试点城市共有72个。〔6〕实行市管县体制:1982年11月第五届人大五次会议通过了《关于第六个五年计划的报告》。报告明确规定“在经济比较发达的地区,实行地市机构合并,由市领导周围各县”。〔7〕选取江苏省作为试点,打破了原有市县之间的行政壁垒和城乡分割问题。1983年市管县体制在全国推行。〔8〕建立经济特区:厦门、深圳、珠海、汕头第二阶段1984———1994年城市改革的全面展开和调整阶段政企分离改革试验:1986年5月,经中央授意,国务院批准包括无锡、苏州、常州、潍坊、丹东等16个中等城市作为第一批城市机构改革试点城市。〔9〕市场经济体系改革试验:1992年国家体改委批准常州、重庆、鞍山、延吉、唐山、宁波等13个城市作为全国综合配套改革试点城市。以产权改革为重点,探索建立现代企业制度和市场经济制度。〔10〕经济体制改革,扩张计划单列市:经济体制改革试点城市扩大到72个市,其中,在原有7个计划单列城市的基础上,又将宁波、青岛、成都、南京、长春、深圳、厦门7市实行计划单列。〔11〕房改试点:选择烟台、成都、石家庄、常州、佛山、深圳、常州等城市作为房改试点。〔12〕对外开放:为了进一步加大对外开放的深度和广度,中央设置了海南经济特区、上海浦东新区、深圳保税区。选择了14个沿海港口城市对外开放。对于黑河、丹东等与他国接壤的沿边城市,实行相应的优惠政策。

〔4〕王向升等:《关于四川扩大企业自主权的调查报告》,载《计划经济研究》1981年5期。

〔5〕参见《中华人民共和国国务院公报》1980年14期,第419-427页。

〔6〕陈亚杰:《二十世纪八十年代中国城市经济体制综合改革试点述论》,载《中央党史研究》2011年第9期。

〔7〕叶敏:《增长驱动、城市化战略与市管县体制变迁》,载《公共管理学报》2012年第2期。

〔8〕郭凯峰:《中国市制发展问题分析———以江苏省为例》,载《重庆市科技学院学报(社会科学版)》2007年第6期。

〔9〕何敏智:《城市机构改革的可贵实践———十六个中等城市机构改革试点工作综述》,载《中国经济贸易导刊》1987年12期。

〔10〕洪波曲:《我国城市综合配套改革试点起步》,载《草原税务》1994年第4期。

〔11〕俞荣新:《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》,载《党史文苑》2014年第13期。

〔12〕唐林华:《城市房改试点方案比较和全面推进房改的探讨》,载《经济纵横》1991年第8期。

上表详细列举了中国自1978年至1994年以来的各种改革的试点，这些试点大多数是与城市相关。可见给部分城市立法权并非中央的单独决定，而是一系列改革的重要组成部分。中央除了将部分城市作为试点进行政治体制和经济体制改革之外，还选择了较大的市作为立法体制改革的试点城市。于是从1984年至1994年先后批准了19个城市作为较大的市，并授于了立法权。

批准批次批准时间城市第一批1984年12月15日鞍山市,齐齐哈尔市,包头市,大连市,抚顺市,唐山市,吉林市,洛阳市,大同市,青岛市,淮南市,无锡市,重庆市(1997年3月升格为直辖市)第二批1988年3月5日宁波市第三批1992年7月25日邯郸市,淄博市,本溪市第四批1993年4月22日苏州市,徐州市

(二)国务院批准较大的市的中止

较大的市是城市行政级别的体现，一旦成为较大的市，即不但拥有立法权，能够相对独立自主的处理城市的问题，而且有利于城市招商引资以及携较大的市之名与省甚至中央诉求更多的利益，这些较大的市大多都成为了副省级城市或者计划单列市，如重庆市甚至直接升格为直辖市。因此，诸如温州、佛山、东莞等城市为了成为较大的市，年年申请，举办各种会议，如浙江温州出资邀请国务院法制办以及全国人大法工委相关领导举行了“较大的市”审批工作会。这些城市想成为较大的市想尽一切办法，但是仍然没有得到批复。

自1994年始，国务院不再批准拥有立法权的较大的市，很多城市不明白中央此举背后的原因，继续耗费20多年不断申请，但是中央自1994年之后再也没有批准较大的市。改革的出发点是财政，改革的中止的原因也应该从财政中寻找，其原因在于，1994年中国财政制度发生了一个巨大的变化。

1994年，我国财政收入面临的局面是：随着中央对地方的进一步放权，地方经济有了较好的发展，但是中央政府对地方政府的调控能力却不断下降。主要体现在以下几个方面：

首先，中央的财政宏观调控能力下降。 1994年之前，我国的财政政策是包干制，即中央与地方签订协议规定一年的税收，税收之外由地方获益。由于包干制局限了中央的财政收入，导致中央财政既没有随着国民经济的增长而增长，又没有随着财政总量的增长而增长。无论是定额上解包干、上解额递增包干，还是收入递增包干，都不利于中央财政的增长，于是，中央财政占国民生产总值的比重和全国财政收入的比重逐年下降。

其次，政策执行有效性锐减。中央下放地方权力之后，地方政府逐渐学会了如何敷衍应付中央的各项政策，几乎每一个部门都懂得如何向中央政府讨价还价来维护地方利益。他们向中央政府要求了更多的优惠政策，争取更多的投入，交纳更少的税收。对于中央的任何一项政策，地方政府都以对自己有无利益和好处来理解和执行，在1993年中央采取宏观调控举措的过程中，很多地方公开提出“宏观调控，坚决服从；微观搞活，一步不松”的口号。可以说，中央的一部分指令、政策、号召在地方政府的执行中大打折扣。

最后，强化地方利益机制，加剧了地方保护主义。由于包干制将企业以及企业所在地的地方政府财政收入捆绑在一起，导致地方政府为了增加自身的财政收入，大量出台有利于地方企业的政策，如各个地方实行市场封锁，并且阻碍其它地方企业的商品进入，逐渐形成区域壁垒。它不利于国内统一市场的形成，造成资源的不合理分配，不利于企业之间的公平竞争，不利于产业结构的优化。

以上的背景是我国分税制改革之间的大环境，同时也是中央停止批复较大的市的大背景。邓小平同志在主张向地方分权的同时，强调该集中的必须集中，中央必须有权威。中央权威的内涵包括两层含义：一是中央要有足够的权力；二是中央领导集体要得到人民的拥护和信任，树立起崇高的威望。中央的权威，应该是权力与威望的统一。加强中央的权威首先体现在“中央说话能够算数，不能搞你有政策，我有对策”*《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1983年版，第277页。但实际情况是中央在后续的改革中，逐渐放弃对地方的绝对领导，此结果超出了中央最初的预料。为了解决当时面临的中央权威削弱的问题，中央于1994年开启了以分税制改革为切入、调整中央和地方关系的改革方案，同年，中央即暂停较大的市的批准工作。其后，诸如温州、佛山等城市年年提交申请成为较大的市，均未获成功。

年份〔14〕全国(亿元)中央地方比重(%)中央地方19781132.26175.77956.4915.584.519801159.93284.45875.4824.575.519852004.82769.631235.1938.461.619892664.90822.521842.3830.969.119902937.10992.421944.6833.866.219923483.37979.512503.8628.171.919945218.102906.502311.6055.744.319956242.203256.622985.5852.247.819967407.993661.073746.9249.450.619978651.144226.924424.2248.951.119989875.954892.004983.9549.550.5199911444.085849.215594.8751.148.9200013395.236989.176406.0652.247.8200116386.048582.747803.3052.447.6200218903.6410388.648515.0055.045.0200321715.2511865.279849.9854.645.4200426396.4714503.111893.3754.945.1200531649.2916548.5315100.7652.347.7200638760.220456.6218303.5852.847.2200751321.7827749.1623572.6254.145.9200861330.3532680.5628649.7953.346.7200968518.3035915.7132602.5952.447.6201083101.5142488.4740613.0451.148.92011103974.451363.3552611.0549.450.62012117209.7556132.4261077.3347.952.12013129143601746896946.653.4

〔14〕数据来源:《中国经济统计年鉴(2013)》。

三、重启较大的市立法之肇因

党的十八届三中全会决定提出，逐步扩大拥有立法权的较大的市的数量，随后立法法修改中又赋予所有设区的市立法权，这里首先要解决的问题不是该不该，而是为什么要在新时期赋予城市立法权呢？其理由无外乎以下几点：

1.经济原因：深化改革、经济转型、推动发展。改革开放以来，我国经济取得了翻天覆地的变化，从经济接近崩溃发展到GDP世界第二，若以购买力来算，今年已经超越美国成为世界第一大经济体。*根据国际货币基金组织10月数据，2014年美国经济规模是17.4万亿美元，中国经济规模是17.6万亿美元，根据购买力算法，2014年中国已经超越美国，成为世界第一大经济体。参见：《中国GDP世界第一真来了吗：早已不再唯数据论》，载《国际金融报》2014年10月20日。http://finance.sina.com.cn/china/20141020/092320584451.shtml， 2015年1月9日访问。但是应当看到，一方面我国是世界数一数二的经济体，是贸易大国；另一方面，我国的经济发展是基于劳动密集型的低端加工，那些产品的上游以及很多高尖端技术我国并不掌握。随着我国劳动力成本近年来的不断攀升，东南沿海出现用工荒，再继续依靠原有的廉价劳动力发展中国经济已经不可能。因而需要将劳动密集型产业转移至国外或者中西部，东部应该开始寻找新的经济增长点。30年前中国的经济增长点是对外开放；20年前中国的经济增长点是市场经济；10年前中国的经济增长点是房地产。而如今的经济增长点需要不断的摸索。为此，中央开始开辟上海自贸区探索新的经济增长点。截至2014年10月1日，国务院已批准设立上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区等12个国家级新区。与此同时，国务院开始简政放权，公开权力清单，取消或者下放行政审批。目的是要激发地方经济活力，刺激经济发展。众所周知，经济发展一方面来自于技术的突破，另一方面则来自制度创新和保障，两方面互相作用。地方经济活力一方面要依赖新技术的应用，另一方面则需要制度创新提供活力。随着中国的城市化进程，城市是未来中国经济发展的主战场，若不赋予城市立法权，则很多激发地方科技进步、推动经济结构转型的措施都有可能无法正常进行。如中央欲将温州市作户籍改革和民营资本运作的试点城市，却不赋予温州市立法权，那么温州市的户籍改革和民营资本运作是否处于一种非法状态？*2014年8月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城市统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口区分。浙江省将温州市平阳县作为试点，但是户籍改革涉及到的是教育、医疗、社保、养老，仅仅以红头文件的形式如何能够保障在此过程中所有改革都做到合法有序？此外，温州市的民间资本融资也是亟待解决的问题，但是，温州对此无法制定地方性法规，不得不提请浙江省人大常委会，由其制定规范。

2.社会原因：化解矛盾、维护稳定。随着我国经济的发展，城市化进程的加速，大量农民工涌入城市，原有的农村改为城镇。在此过程中，征地纠纷、强拆纠纷、因医疗、教育、公共安全等问题伴随产生，同时，群体性事件激发，社会维稳费用急升。*据外媒报道中国维稳费用居高不下，在2012年财政预算中，维稳费用约7000亿，超过了军费开销。参见财新网：《财政部驳斥中国维稳费超过7000亿报道》，http://china.caixin.com/2012-03-07/100365045.html， 2015年1月10日访问。然而，在群体性事件发生频率越来越高、规模越来越大的同时，地方政府处理群体性事件的手段以及方式方法并没有提升。无非是一瞒二骗三辟谣，利用政府官媒压制群体的呼声。然而这种典型的维稳思维在中国大地上已经无法再适用，党和国家领导人在很多场合多次提出要加强地方政府的法治思维，通过法治的方式化解矛盾，解决纠纷。*习近平总书记在深入推进平安中国建设中指出：“法治是平安建设的重要保障，推进平安中国建设，要剩余发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维方式来解决矛盾和问题。”参见新华网：《习近平：坚持用法治思维和法治方式解决矛盾和问题》， http://news.ifeng.com/a/20141103/42368359_0.shtml?_share=sina&tp=1414944000000，2015年1月10日访问。

但是法治思维的形成并非一朝一夕，很多地方领导干部并不了解法治思维的真正涵意，更不可能按照法治模式处理问题。究其原因，在于很多地方事务无法可依。如城市要对外来人口进行管理，省级人大对此并没有制定相关的地方性法规，地方只能依赖于红头文件，红头文件的制定和颁行程序与政府领导的命令别无二致，与地方性法规相去甚远，这种执政模式，容易滋生人治思维，领导早晨想到的命令，晚上就可以通过红头文件的形式下发各单位执行，久而久之，地方政府领导就习惯性的依赖不受限制的权力，以权压法，对已有的社会矛盾通过压制言论的方式处理，最终酿成群体性事件。

可以说，我国越来越严重的社会矛盾已经对原有的维稳模式宣判了死刑，取而代之的是法治思维，但是提高各级地方政府及其领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力的前提是要有法可依，而其在立法工作方面的条件就是要赋予城市立法权。

3.法治原因：良法善治的内在要求。第一，是追求民主与法治相协调的结果。我国的民主法治建设两者不可偏废，民主是法治的基础，法治是民主的保障，两者应当相辅相成，齐头并进。根据我国社会主义民主理论及政治框架设计，我国建立了包括全国人大在内的省、市、县、乡镇五级权力机关。但与权力机关相对应的是自上而下的、不完整的两级半立法权。借由立法而表达民意、由立法而执政的法律体制显得不平衡。身处基层的权力机关无法通过立法的途径监督和制约地方政府的行为，权力机关的监督力度也大打折扣。因此，全面推动设区的市拥有立法权是为了实现全面的三级立法效果，同时，也为实现人大及其常设机关的民主性、人民性和充分的代表性提供了坚实的基础。

第二，落实依法行政的关键。中央多次强调基层政府应当依法执政，有法必依。但事实是由于我国地域广阔，社会经济发展极为不均衡，法律、行政法规等规定的内容极为原则，缺乏可操作性，因此并不能完全适用于各个地区。尤其是随着城市化的进程加快，出现了各种如强制拆迁、城管暴力执法、钓鱼执法、乱收停车费、随意限行限号等不合法、不合理的执法乱象。赋予城市立法权是通过立法的手段约束基层执政者的恣意，是实现执政模式由管理型向服务型转变、压制型向回应型、维稳型向法治型转变的关键。

第三，实现法制统一的要求。在过去的30多年里，陆陆续续有不到50个城市拥有了立法权，但是除了这50个之外的城市无论在经济上还是战略位置以及立法需求上都不逊于某些较大的市，即便可以从历史原因解释某些城市成为较大的市的原因，但时至今日，像温州、东莞、佛山等城市在经济规模以及立法需求和能力上也并不弱于像齐齐哈尔这样的较大的市。这种不均衡的立法权分配方式找不到任何理由支撑。除此之外，仅有部分城市拥有立法权引发了其它城市的不满，同时也进一步影响了我国法制的统一。

基金项目：本文系国家社科基金2014年重大项目(第三批)《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究》(项目编号：14ZDC008)；北京市社科基金重大项目《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究》(项目编号：15ZDA03)之阶段性研究成果。

*作者简介：冯玉军，中国人民大学教授、博士生导师，甘肃政法学院“飞天学者”特聘教授；刘雁鹏：中国社科院法学所助理研究员，法学博士。