新型城镇化建设中生态环境的法律保护初探

姚懿玶

摘 要：新型城镇化化建设成为推动中国经济飞速发展的强大引擎，被赋予了时代的重任。在十八届三中全会及中央城镇化工作会议上，中央领导对我国的新型城镇化建设进行了全面、科学、系统的谋划。本文针对新型城镇化建设中出现或可能出现的环境问题，从法律角度科学深入地分析其具体表现，并结合城镇化建设发展的现状，提出了具体的环保法律对策，以期对今后推进新型城镇化发展有所助益。

关键词：新型城镇化；生态环境；法律保护

一、概念及内涵

“新型城镇化”是对“传统城镇化”的扬弃和发展。二者在人口集聚、非农产业扩大、城镇空间扩张和城镇文明发展四个方面并无显著区别，但在实现内涵、目标、内容与方式上却大相径庭。现实中，由于各行业、各领域研究的着眼点不同[1]，致使“新型城镇化”一词至今尚无统一、明确的定义。

本文认为所谓新型城镇化是指以可持续发展理论、“以人为本”的科学发展观为指导，以新型工业、现代农业和现代服务业为支撑，以城乡要素的合理、自由流动为前提，以实现“城与乡”、“人与自然”和谐发展为目标，以集约、智能、绿色、低碳为特征，构筑人、自然、环境融为一体、互惠共生的崭新城镇化过程。

对其内涵的理解表述为：

（1）新型城镇化的指导思想是可持续发展和“以人为本”的科学发展观。承认人的需求是多方面的，经济发展是满足人的需求的重要物质基础，但不是人生存的唯一需求[2]。坚定走新型城镇化道路，可以最大限度地将发展成果惠及广大人民，更有效率的满足人民多样化的需求。

（2）新型城镇化的物质基础是以信息化为基础的新型工业、现代农业和现代服务业。“新型”就意味着应实行“低排放、低污染和低能耗”的发展方式。

（3）新型城镇化的前提是城乡要素的合理、自由流动。生产要素的合理、自由流动是经济活动的重要源泉[3]。自由体现了遵循市场规律，实现人口的自由流动，更是对人格尊严的根本保障。

（4）新型城镇化的目标就是实现“城与乡”、“人与自然”的和谐发展。全面推进区域统筹、协调一体，实现人与人、人与乡村、人与城镇以及人与自然的和平共处。

二、新型城镇化建设对生态环境的影响

（一）人口集中带来的不利后果

城镇化首先表现为人口持续向城镇集聚的过程，即人口的城镇化[4]。当人口过度集中，超出环境承载能力时，势必给自然环境带来威胁。

1.土地资源利用不合理

过去一些地区在快速城镇化的过程中，将城镇化单纯地等同于城市建设，盲目学大中城市搞开发，片面追求城市规模的扩张。如修建大广场、新城区、各式工业产业园，等等。如此大拆大建，肆意妄为，城镇化沦为一场轰轰烈烈的“造城运动”[5]，为新型城镇化的推进带来了严峻的挑战。

2.固体废弃物污染

人口的大量集聚，势必产生更多的生活垃圾，且城镇人民的生活水平愈高，垃圾产量愈大，种类愈庞杂。无序堆放的固体废弃物不仅占用了城镇的大量土地，而且常常是群蝇飞舞、尘土飞扬，增加了大气中的粉尘含量，对城镇生态环境造成严重污染。

3.水资源污染

随着城镇居民生活水平的显著提高，居民所排放的生活污水成分更加复杂，排放量也显著增多。大量未经处理的生活污水直接排入河流、湖泊、水库，致使地表水甚至地下水遭受严重污染，同时，排放的污水还极可能通过循环成为居民的饮用水，这无疑对城镇居民的饮用水安全构成严重威胁。

（二）乡镇企业带来的工业污染

乡镇企业在发展农村经济、解决农民就业、增加农民收入等方面起到了重要的作用，功不可没，但由于乡镇企业大多规模小且布局分散，且多为粗放型生产，资源利用率低，生产中污染物排放量大，给自然带来一系列环境问题。

1.电子垃圾污染

科学技术的飞速发展加快了电子产品更新换代的速度，全国越来越多的废旧电器、电子设备纷纷被淘汰，造成数量巨大的电子垃圾。电子垃圾含有许多有害物质，如铅、镉、汞、铬等，成为继工业时代化工、冶金、造纸、印染等废弃物后的又一新兴环境污染物。

2.土壤污染

工业固体废弃物、电子垃圾，不经任何物理和生化处理，直接倾倒于土壤表面，经过长时间的风吹日晒、雨水冲刷，使得重金属不断向四周扩散，这些放射性物质极易被土壤吸附，并长时间滞留土壤层中，日积月累，必将危害人体健康。

（三）城镇交通扩张带来的环境压力

交通作为城镇发展的枢纽，为城镇发展提供物资和人员流动服务，对城镇发展具有重要的推拉作用。交通发展带来正外部性的同时也带来了明显的负外部性，比如交通拥堵、空气污染、噪声污染等一系列“城市病”[6]。

1.汽车尾气污染

随着人民生活水平的快速提高，“家家有车”现象更为普遍，私有交通把交通的负外部性显著扩大，交通拥堵、空气质量急剧恶化，雾霾天气更为常见，汽车尾气成为大气的主要污染源。人体持续暴露于污浊的环境中，轻则头晕目眩、呼吸困难，重则损害中枢神经，引起全身痉挛、麻痹，甚至导致死亡。

2.噪声污染

噪声污染成为城镇发展的新公害。城镇化的不断推进，造成大量人口集聚一方，城镇面积不断扩大，大大增加了人们的出行距离，私人汽车日渐增多，造成交通繁忙，城镇道路拥堵，交通噪声此起彼伏。城镇居民长期生活在噪声超标的环境中，不仅严重损害人的身体健康，还影响到人的心理健康。长此以往，人们感到心绪不宁、烦躁不安，工作和学习中更难以集中精力，甚至会引发严重的身心疾病。

三、新型城镇化建设中生态环境保护存在的法制问题

（一）环境立法不完善

环保方面的法律法规不健全是城镇化进程中环境治理工作不理想的主要原因之一。彻底根除新型城镇化建设中所带来的环境问题不仅需要直接的法律、法规，还需要间接的日常习惯与环保意识来约束。我国目前虽已有《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等相关环保法规，但与有着丰富环境治理经验的西方国家相较，我国明显存在着立法起步晚，经验不足，立法前瞻性不够等问题，致使对推进新型城镇化建设的过程中可能出现的环境管理、污染治理等相关问题难以考虑周全，使得具体环保管治措施难度加大。

主要表现在：（1）环保制度缺乏。传统的社会制度是基于“经济理性”而非“生态理性”，科学、有效的环保制度供给不足，难以调动人们对环境保护的积极性和创造性，成为生态环境问题频发的根源[7]。追求经济利益是经济主体的内在属性，“经济人”以追求经济效益的最大化为主要目标，势必将生态环境作为废弃物的公共排污池。（2）监管体制混乱。我国环保部门与其他部门在职责权限上存在着交叉，环保部门的“统一监管”职能几乎被弱化甚至被架空。加上各部门在履行职责中各自为阵，部门间缺乏长效合作机制与协调机制，使得污染行为屡禁不止。

（二）环境执法不严

“环保执法，绝不能失之于宽、失之与软。”[8]长期以来，我国在环保方面存在的根本问题，不仅仅体现在法律法规的不健全，其执法不严的问题更严重。对执行主体-政府来说，它既是环境保护的主要监督主体，同时又是当地经济发展的重要推动者，由于法律条文上对政府环境责任规定的缺失，监管力度较弱，使得部分地方政府在做投资建设项目以及招商引资的过程中，极易受经济利益的驱使，以致在执法上消极懈怠与不作为。对执行对象来说，现行法律通常以行政执法、罚款等手段制裁责任者的污染行为，往往以罚代刑，显然，这样的惩罚手段力度还远远不够。

（三）环境司法功能较弱、地位不高

司法的最终保障性功能决定了司法应被视为环保法治建设中最为重要的环节。司法实践中，我国却采取了以环境行政为主、环境司法为辅的环保体制，环境污染案件大都先经过环境行政部门的处理后才由法院受理。对于破环自然资源的案件，通常也是在行政部门不愿介入时，才转由法院受理。这种现状导致虽有环保法但司法机关却鲜以适用或者环境庭无案可办的尴尬局面。同时，我国《刑法》分则条文第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中，仅有3种是关于环境污染的犯罪，而破坏资源方面的罪名多达14种以上，这种偏差降低了环境司法的地位，也大大减损了环境法制的功能。

（四）公众环保意识淡薄

过去我国对环境教育并不重视，生活中开展环保知识的普及活动更是微乎其微。目前，我国正处于城镇化高速发展期，许多政府仍忽视生态环境保护的重要性，忽视人与自然环境的协调，将环保意识停留于表面，只追求短期效益与政绩，盲目发展经济。部分地方政府消极执法，对企业污染行为更是采取默许、纵容的态度，致使企业为所欲为，置生态环境于不顾。

四、推进新型城镇化建设中生态环境法律保护的对策

（一）立法层面

1.将相关环保制度入法

制度建设是推进城镇生态文明建设的重要保障。新型城镇化建设中，许多地方政府仍一味追求经济效益，忽视环保，导致环保制度的建设滞后于城镇化的建设速度，严重制约了城镇化的可持续发展。（1）建立生态文明考核评价机制，实行“一票否决制”。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，使得地方政府不得不对环境问题高度重视，有效约束一些地方政府重经济轻环保的行为。（2）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。城镇化建设中，建立健全居民生活用电、用水用气等阶梯价格制度，按照污染种类、污染程度的差异，制定不同等级的补偿标准[9]。同时，制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度，严格规范生态补偿操作流程，使得补偿资金有针对化、合理化、透明化。

2.实行最严格的环境监管制度

建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，具体落实环境监管部门的法定职责，依法独立进行环境监管和行政执法。第一，转变政府绩效考核标准，从根本上扭转地方政府片面追求经济效益的政绩观，将单位GDP能源消耗及主要污染物排放强度等指标纳入地方政府政绩考核的范围，使发展绿色、低碳城镇化成为地方政府的自觉行为。第二，健全污染监测、预警和风险评估机制，加强环境监督体系建设，提升自身的监测能力，健全空气、水污染的应对体系，提高执行力。

3.修改相关环保法律法规，加重环境犯罪的惩罚力度

目前，我国的环境保护法律法规还不是很健全，有些内容更是无法适应新形势发展的需要，特别是法条中所规定的罚则较轻，“守法成本高，违法成本低”的问题是长期以来我国环保工作中面临的最常见难题。鉴于当前中国严峻的环境现状，需要制定重典，即需要一部真正的违法成本高的法律。因此，修改环保法律法规中的相关罚则，提高违法成本，势在必行。

（二）执法层面

1.加大环保执法力度

环境污染事件屡禁不止，一个重要原因就在于法律惩罚力度过于疲软，没有让污染环境者付出更大的成本。当企业违法所获得的利益高于罚款所付出的成本时，绝大多数企业仍会选择铤而走险。我国新修改的《环境保护法》在加大处罚力度上有了很大的突破，增设了“按日计罚”、连带责任等内容，是环保法历史上的一大进步，为环保工作的稳定开展奠定了坚实的基础。在此基础上，我国环境执法还应引入强制执行制度，对那些造成环境污染，屡教不改的，可强制带走，进行批评教育、予以行政处罚，对造成重大污染损失的，应移交法院审理。

2.提高环保人员执法素质

要破解当前城镇化建设中环境执法的困境，环保部门更应从自身做起，从内部改革，以内促外。对环保执法人员应定期进行培训，使他们更加系统的掌握环境执法的相关环保知识和法律法规，全面提高其业务水平，以增强执法的合法性、合理性。执法人员如若有严重违反环保执法工作的，应予以果断开除，并永不录用。这样不仅可以检验执法人员的素质，还能有效肃清环保执法队伍中违法乱纪的行为，确保环保执法工作的公平性、公正性。

（三）司法层面

1.对法官进行专业培训

环境侵权具有间接性、潜伏性、长期性的特点，加上因果关系的不确定性、致害原因的复杂性以及涉案人员的广泛性，使得生态环境案件的审理更难于一般侵权案件。而法官对于法律条文的理解和熟练程度直接关系着审理的效果，决定着案件裁判结果是否公正。这就对法官的环境法理论、环境法实践审判经验、环境司法技术与技巧等提出了严峻的挑战。针对目前我国司法队伍的现状，应大力加强对法官环境方面专业知识和技能的培训，充分利用现有的审判资源，吸收专业人才，以充实审判队伍，保障司法审判的公正性。

2.组建中立的环境监测、鉴定机构

环境诉讼中经常遇到专门化、技术性的问题，需要环境监测机构、环境鉴定机构予以监测或鉴定。然而，司法实践中环境监测、鉴定机构大多隶属于环境行政职能部门，不具有中立性，所出具的数据会影响到法院审判结果的公正性。因此，组建中立的环境监测、鉴定机构，使其摆脱行政隶属性，为环保司法发挥其应有的职能。

（四）守法层面

1.提高公众环保责任意识

环境问题的产生大多是因为人们缺乏环保责任意识所导致的，因此必须从普及环保知识、提高环保责任意识着手。只有彻底改变人们杀鸡取卵、竭泽而渔的生产方式，当人们学会尊重自然，与自然和谐共处时，才能真正实现可持续发展。

第一，应广泛宣传环保知识，开展环保教育。一方面，在义务教育中引入环保课程，从小就培养环保意识，让环保观念深入到人们的思想深处，内化为人们的行为准则。另一方面，对那些未接受环保教育的，通过广播、电视、网络等媒体，广泛宣传和普及环保知识，公开揭露、谴责环境污染行为，唤起全民环保意识和可持续发展意识，增强全民环境保护的责任感和使命感。第二，增强人们的环保法律知识。让每一个公民都参与到环保法制建设中来，将保护环境视为一个责任、一项义务，每个人都义不容辞。

2.加强企业对环保的重视度

改善环境质量，单靠公民个人的力量是远远不够的。在政府主导下，积极督促企业环境信息公开化，让市民对其进行有效监督。政府需要对企业的环境行为规定具体的标准，划分企业的环境信誉度，采取宣传教育与处罚相结合的方式，提高企业对环保的重视度。首先，对各企业管理人员进行宣传教育，使其明确环保的重要性。其次，要求各企业制定污染废弃物处理细则，并提高污染物处理技术，配备专门的污染物处理设备设施，须达到国家相关污染物处理、排放的标准。最后，针对排放污染废弃物不达标的企业，可采取相应的处罚措施，予以严厉惩处。

总之，对于个人、企业要参与到环保工作中来，需要政府及其他环保机构有计划、有步骤的开展，这样才能把零散的环保力量集聚起来，为环保工作的有序、顺利进行奠定重要根基。（作者单位：中南林业科技大学）

参考文献：

[1] 柯尊全.新型城镇化制度创新的着力点[N].光明日报，2014，（7）：11.

[2] 胡际权.中国新型城镇化发展研究[D].重庆：西南农业大学，2005，（02）：73.

[4] 檀学文.稳定城市化—一个人口迁移角度的城市化质量概论[J].中国人口、资源与环境，2012.

[5] 刘士林.关于我国城镇化问题的若干思考[J].学术界，2013（03）：5-13.

[6] 粟炼.城镇化进程中生态环境治理存在的问题与对策研究[D].湘潭大学出版社，2013.