曹李海
博弈情景下新疆社会稳定与治理实践问题探讨*
曹李海
内容提要:治理问题在博弈情景下考量新疆社会稳定与治理能力现代化具有重要的价值选择。政府作为治理主体与客体“三股势力”博弈选择与较量,既是政府治理的实践挑战,又是民族地区治理的理论探讨。以中央新疆工作座谈会为重心的中央治疆方略,形成国家层面回应新疆问题的理论路径共识,符合特殊情景下新疆治理实践,是完全正确的。治理实践高度体现在地方政府自身建设,南疆治理实践升华,遏制暴恐和去极端化,干部队伍建设上,治理目标高度体现在稳定第一。治理主体政府的理性选择,公共政策制定,科学施政、依法执政,起到治疆能力现代化的主体作用。
关键词:新疆 博弈 治理 社会稳定
*本文系国家社科规划基金西部项目“社会媒体环境下新疆突发事件舆情演变规律分析及应对研究”(15XTQ011)的阶段性研究成果。
治理问题在博弈情景下考量新疆社会稳定与治理能力现代化具有重要的价值选择。政府作为治理主体与客体“三股势力”博弈选择与较量,既是政府治理的实践挑战,又是民族地区治理的理论探讨。近些年来,新疆社会稳定问题在现实空间和网络空间的双重时空,成为我国公民和政府的高度关切和治理问询。各领域关注研究新疆问题的聚焦点在治理,在稳定。以互联网为代表的技术重构人类社会生活的第三重维度,史上任何时期都没有当下社会稳定与治理问题遭遇现实空间和网络空间的双重交叉、相互作用带来的重大影响与挑战。博弈情景作为某一理论视角,适应于新疆社会稳定与治理实践问题的研究与分析。
博弈论(Game Theory)是20世纪80年代以来,在当代西方政治学理论发展阶段中,与民主的经济理论、集体行动的逻辑共同建构和支撑理性选择理论。理性选择理论是继芝加哥学派,行为主义(结构功能主义)之后与新制度主义成为西方政治学派的重要发展阶段。20世纪70年代以来,博弈论日益引起高度的重视,作为重要的理论分析情景,在高度竞争经济领域、地缘政治和国家安全、社会稳定的政治领域、善治的公共管理领域得以充分应用。
1.“囚徒困境”情景博弈
“囚徒困境”(Prisoner’s dilemma)是不选择严格劣势策略典型的例证。正负双方均选择对抗的结果是暴恐活动频现。但正方选择对抗是最佳的博弈选择,不论负方选择对抗还是合作。正方应清醒地认识到负方的一贯破坏性,始终保持政治担当和高压态势,负方才会受到极大的牵制。需要指出的是负方有着内部和外部的支持,特别是境外少数力量的支持与挑唆,但整体而言仍是双方正能量与负能量的博弈。
“在国际社会,分裂主义者一旦诉诸暴力,不仅会遭到普遍谴责,更会遭到有关国家的坚决打击”①朱伦:《民族问题的内涵与民族政策的功能》(上),《世界民族》2014年第2期。。反观国内,由于新疆深受中亚及周边地区“三股势力”与境内分裂势力的影响,从恐怖主义近些年来暴恐事件接续发生,政府治理实践面临着边疆安全、民族团结和领土完整、祖国统一的严峻挑战。尽管恐怖主义和区域安全具有鲜明的国际色彩,但国内外学者的视角还是有所不同。以西方的亚历山大·乔治(Alexander George)和马丹尼(Mammalian)为例,两者意见基本一致。乔治认为美国及其盟友是今天世界上恐怖事件的主要支持者、赞助者以及始作俑者。很多重大恐怖主义事件,即使不是由美国组织的,也得到了美国及其合作伙伴,还有他们附属国的支持。马丹尼认为,事实上当代恐怖主义在总体上是美国以及其他一些核心国家所支持的“代理人战争”政策的后果之一,在这种代理人战争中,核心国家向国外集团提供财政、武器、情报、智力支持,以破坏被认为可能敌视西方利益的国家。其结果是产生了一种由与国家或家庭没有任何联系的、无根的个人所构成的个人化的、无国籍的抵抗力量。②〔美〕理查德·罗宾斯:《资本主义文化与全球问题》(第4版),北京:中国人民大学出版社,2010年,第411页。可以说,这些抵抗力量从萌生渐趋摆脱或者说渐被宗主国遗弃,构成独立的势力范围和生存活动空间,从而成为地区安全和稳定的肿瘤。“囚徒困境”是恐怖主义势力或集团行为选择的重要考量,是其存续的基本保证和底线。
以国内学者余建华认为“恐怖主义是指个人、团体或国家出于政治或社会目标,通过使用或威胁使用及其他毁灭性手段,袭击平民(或非战斗人员)和公用设施,残害无辜,制造恐怖,胁迫特定的个人、群体或政府实施或不实施某种行为的刑事犯罪活动。”③余建华等:《恐怖主义的历史演变》,上海:上海世纪出版集团,2015年,第15页。不难看出,西方恐怖主义认知和我国学者认知有所不同。治疆的主要障碍和现实困境高度体现在规避或最大限度减少恐怖主义袭击平民、残害无辜、制造恐怖,在任一安定有序的国度或地区,公共安全和社会稳定都是政府治理的第一要义。“囚徒困境”同样是政府博弈选择的重要考量,是治理回归秩序和稳定发展的逻辑起点。
“囚徒困境”始终存在和渗染在打击暴恐、维护稳定治理与制造恐怖、破坏秩序稳定的情景中,均衡的结果高度体现在双方水火不容、针锋相对。从国际经济政治语境考量,新疆尤其受到中亚及周边的安全影响。因此,政治上要用好上海合作组织安全载体,打击遏制“三股势力”,致力于维护地区的和平与稳定;经济上要把握好丝绸之路经济带的核心区历史机遇,支撑起国家“一带一路”的重大战略。从国内和新疆语境考量,稳定治理既要纳入全国范畴,又要着力在新疆构建事关稳定的基础性和先导性的工程,壮大社会稳定的基础,遏制“三股势力”的滋扰和破坏。世界是发展变化的,我国在国际经济政治格局的权重越来越大,正因如此,我们更要以宽广的国际视野理性看待新疆的重要地位和所处阶段,充分发挥新疆地缘优势和利用与周边国家地缘、政治、经济、文化、民族和宗教等领域的紧密联系,构建我国向西开放的高地。
2.经济收益重要情景博弈
“收益很重要”情景博弈和以公共价值为导向的新公共管理价值取向不同。追求经济收益是博弈双方的重要考量,负方追求经济收益,得益于境外势力的巨额资助,策划实施暴恐,必然会导致正方经济损失和巨额支付。考量这一情景,我们仍要审视恐怖主义的真实面目,“作为一种威慑方法,恐怖主义通常具有这样的行为特征,即恐怖行动所要警告的不仅是国家当局和统治阶级,也是为了告诉人民大众,使他们认识到执政者的地位不再是安全的和不受挑战的。实施恐怖主义战略的要害在于公开地挑战权威”①麦克斯·施蒂纳(Max Stirner),德国哲学家(1806~1856)。余建华等:《恐怖主义的历史演变》,上海:上海世纪出版集团,2015年,第8页。。可见,经济收益仅仅是负方的主要目标之一,甚至称不上主要目标。
政府治理在很大程度上和经济支付有着紧密联系,支付比重往往会因一起暴恐事件受到影响,经济收益重要是正方重要考量因素。新疆在援疆资金、重大项目资金、行业配套资金等外生因素的刺激下,经济发展在近几年来取得可观的成绩,同时维稳成本支付比例也在提高。降低经济支付,减少或规避负方策划暴恐活动,是正方在此博弈环节的重要行为选择。
3.“欲得必先知”情景博弈
欲治其本,先知其根。政府治理的期望值往往高于对治理客体的认识值,导致期望值与现实治理困境复杂严峻在特定时期出现多重的冲突,随之引发治理困惑与更深层次的省思。“汝欲得之,必先知之”的情景博弈,有效回应期望值与现实冲突引发的治理困惑。党的十八大以来,习近平总书记指出新疆最难最长远的还是民族团结问题,新疆最大的群众工作就是民族团结和宗教和谐。总书记讲话有的放矢,直指新疆治理的中心、重心。
新疆周边复杂多变的国际形势及内部复杂的民族宗教、经济社会、文化生态形势,不论从纵向还是横向的角度看待治理现实困境,都显见治理实践任重而道远。基于大数据时代的机遇,“没有调查就没有发言权”被赋予新的内涵。在科学调查研究、信息情报分析领域有所突破创新,应下大力气进行敌情和社情调研,形成对问题的科学认知,推进新疆区域治理现代化进程。
4.换位思考情景博弈
博弈情景是双方行为选择的媒介或场域,近些年在新疆侦破暴力恐怖活动大多带有宗教极端色彩。正方要学会换位思考,认清宗教极端型恐怖主义的实质和表现,深刻认识负方“往往是出于自己的政治目的或社会目的,对传统宗教理念、教义肆意歪曲、篡改或者把某一宗教(教派)利益推向极致、褊狭的程度,对宗教政治思潮中的激进思想加以极端化理解和运用,通过编造歪理邪说来为其策划、煽动和实施恐怖暴力行为提供理论依据与思想动力”②余建华等:《恐怖主义的历史演变》,第36页。。新疆南疆地区宗教氛围浓厚,少数民族群众深受宗教信仰影响,极容易受到负方裹挟煽动。
因此,政府要深入贯彻执行马克思主义宗教观和宗教信仰政策精神,充分认识和引导宗教与社会主义核心价值观相适应。我们要深刻认识到宗教极端渗透的危险始终存在。同时,我们要尊重宗教规律,尊重少数民族正常的宗教生活,更为有意义的是倡导中正和谐伊斯兰教有其积极作用。史学家发现,早在19世纪随着城市的爆炸性增长和劳动力的自由流动,宗教日益取代家庭与社区道德规范而对人们的行为产生约束作用。③〔美〕理查德·罗宾斯:《资本主义文化与全球问题》,第492页。做好宗教工作的创新是新疆治理能力现代化重要课题之一。
除了上述四种博弈情景,还有理性选择导致次优结果的博弈情景,不再详述。这一情景主要体现公共政策制定与政策评估,政策是治理的价值选择,关系治理的目标达成。特殊时期,新疆制定出台了事关民生、教育、交通、水利、文化等基础性领域的系列扶持政策意见,但是,要看到前期刺激政策消化期存在的问题即理性选择导致次优结果,把关乎民生的好事办好关键在干部,要不断提高干部贯彻执行政策的理解度和执行力。
博弈情景治理的实践议题,涉及政府维护社会稳定治理实践中如何运转,通过维稳如何有益推进新疆治理体系和治理能力现代化。治理路径探讨主要围绕维稳治理现实困境议题类别、范围与领域、模式与方法论述。传统统治语境,“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的。与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望。治理就是这样一种规则体系:它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。”①詹姆斯·N·罗西瑙:《没有政府的治理:世界政治中的秩序与变革》,张胜军译,南昌:江西人民出版社,2001年,第4~5页。治理涵义、结构要件与价值探讨,科学回答了地区治理理论困境。社会稳定和长治久安是新疆治理的价值取向,治理体系和治理能力现代化是价值选择。价值选择高度体现在公共政策上,“在政策层面,治理理论的强调中心是发展国家与社会之间的合作型关系,其中政府的主要责任是:通过与新兴的私人和志愿部门分享共同的目标,以及对这种公共服务供给结构进行有效管理,来促进政治与社会的互动。”②李泉:《治理理论与中国政治改革的思想建构》,《复旦学报》(社会科学版)2014年第2期。现阶段,无论从哪个层面或视域,治理单一主体或多元主体,推进或达成新疆社会稳定的治理愿景都面临着系列的现实困境或严峻挑战。
1.政府价值取向与选择关系全局
目标导向,是政府治理方向的重要诉求。政府作为治理主体,事关治理目标的达成。20世纪末治理理论的引进,打开政治领域新的视角,同时开启破冰治理难题的实践思考。治理从政治学视角,更趋全民治理和民主进步。以乌鲁木齐“7·5”事件为显著开端,新疆治理问题无论治理结构议题还是实践议题均有所升华。在深入调研、充分酝酿、反复论证、顶层设计的基础上,以中央新疆工作座谈会为标志的中央治疆方略基本形成。中央治疆方略以终极目标“社会稳定与长治久安”为总纲,以国家意识、公民意识、中华民族共同体意识”和依法治理、团结稳定、长期建设原则为主要支撑,重点促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延,引领新疆治理体系和治理能力现代化建设(见表1)。
表1 国家治疆层面的基本认知③资料来源:新华网两次中央新疆工作座谈会报告。
新疆作为民族区域自治地方,全面深化改革的任务繁重敏感,需要充分考量合理区间和承受程度稳步推进改革和政府建设。要积极适应党的十八大以来治理体系与治理能力现代化的新要求。注重理解和领悟“治理最为突出的特征就是要求人们重新理解政府的作用,科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。”①唐亚林:《社会资本与治理》,《探索与争鸣》2003年第8期。现时期政府面临着治理主体从一元走向多元的挑战;治理结构从垂直型走向扁平化的挑战;市场起决定作用语境下治理的运作机制从垄断走向竞争的挑战。治理现实困境表现在新疆内外复杂的民族、宗教、经济、文化、社会和周边地区环境等显在与潜在的挑战,影响社会稳定的面广根深。新疆治理现代化实践必须在维护国家安全和增强全球竞争力语境下进行探索,这是新疆特殊使命和存在的深远价值。
2.创新治理南疆方式方法
“历代治疆经验表明:治疆之要在南疆。”②张文木:《丝绸之路与中国西域安全——兼论中亚地区力量崛起的历史条件、规律及其因应战略》,《世界经济与政治》2014年第3期。“我国无帕米尔,则无疏勒(今喀什);无疏勒,则无新疆;牵一发足以动全身,足见其地关系边防之大!”③曾问吾:《中国经营西域史》,北京:商务印书馆,1936年,第448页。不难看出,南疆在全局战略中的极端重要性。新疆维吾尔自治区党委南疆工作会议召开,高度体现党的治疆方略和中央新疆工作座谈会精神的落地。然而南疆的发展滞后受制于多重因素的影响,南疆治理成为现阶段重中之重。
确保集中聚居在南疆的维吾尔族共享国家发展的成果,是南疆治理的重心所在。同时也要从总体上看到,新疆民族人口组成和结构比例,截至2014年底,新疆总人口为2 322.54万人。其中:除汉族外的少数民族人口占62.99%。南疆少数民族人口众多、集中聚居,文化程度很低,双语基础面脆弱,语言沟通、汉文化渲染度值低。南疆深居高山内陆腹地,成为“三股势力”和境外势力勾连的主要通道、极端势力潜伏和渗透的天然土壤。这些危险的因素导致近几年来南疆暴恐事件频发,2013年巴楚、叶城、疏附、莎车和2014年新和、乌什的暴力恐怖袭击事件以及喀什居玛·塔伊尔大毛拉被害事件,铁的事实证明南疆社会稳定治理的难度和强度很大。
创新南疆治理的前提依然是突出做好基础性、战略性和先导性强的工作,要在主要的方面精准发力:转换丰富资源的优势为发展的动力;全面扭转教育整体滞后落后的局面;兴建重大水利和防洪工程;培育劳动密集型纺织产业与最大限度解决就业相结合;巩固党的基层基础、群众基础、思想基础,持续推进民族团结和宗教和谐。提高中央和新疆南疆特殊政策的执行力,为实现南疆整体联动、稳步发展打好坚实基础。
3.持续推进“去极端化”与筑牢思想战线基础
“宗教在新疆影响久远,宗教教义和宗教礼仪已渗透于各民族的文化传统和风俗习惯等诸多方面。由于特殊、复杂的周边环境,使得新疆宗教问题与地缘政治、经济、文化、民族问题紧密交织在一起,同国际斗争的风云变幻紧密交织在一起。宗教的长期性、复杂性和群众性,决定了宗教工作是新疆全局工作的重要组成部分,是实现社会稳定和长治久安的重要基础性工作。”④资料来源:《关于进一步依法治理非法宗教活动,遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见(试行)》辅导报告。其实,发生在新疆的数起暴恐事件均与国际伊斯兰复兴运动、恐怖主义势力猖獗有直接关系。“严格意义上来讲,伊斯兰极端主义已经不是伊斯兰教,而是一种政治运动,是打着伊斯兰旗帜的政治运动。”
理性认知恐怖主义是去极端化的重要前提。理查德·罗宾斯(Richard Robbins)认为,打上“恐怖主义”标签的东西是一种暴力手段或技巧,而不是一种意识形态,更不是一个国家或政府。进而作为一个暴力技巧,恐怖主义有自己的策略。它是一种不对称的战争形式,是在冲突双方中一方有压倒性军事优势的情况下出现的暴力反抗策略。“恐怖主义就是一个大剧院”,他们选取极具象征意义的地方作为攻击目标,以示民族——国家会受到攻击,无法保护公民的弱点。21世纪“大恐怖主义”(Mega terrorism)出现,它在规模、范围和意识形态上不同于早期的政治暴力,其寻求改变世界秩序,而不是简单地挑战某一个民族——国家的权力。①〔美〕理查德·罗宾斯:《资本主义文化与全球问题》,第410~412页。区域安全的国家间合使治理多元化、国际化渐趋成为可能。
4.释放干部队伍的骨干和关键作用
截至2014年底,全区少数民族干部41.72万人,占全区干部总数(81.09万人)的51.45%。其中省级、地厅级、县处级少数民族干部分别为25人、521人、6 149人,分别占全区本级干部总数的55.56%、32.18%和26.41%。②司马义·铁力瓦尔地:《高举团结进步的旗帜 共圆中华民族复兴梦想——庆祝新疆维吾尔自治区成立六十周年》。少数民族干部占新疆干部队伍一半以上,在新疆治理体系和治理能力现代化过程中有着举足轻重的作用。在少数民族干部问题上,要高度重视“政治严格,不能放松;干部的安排上思想再放开一些;既要放权,又要加大干部的管理力度;防止其不作为”③马大正:《论百年来新疆反分裂的几个问题》,《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。等问题。同时,要加强对偏远地区基层干部的人文关怀,基层是重心,基层干部是关键。现阶段,要深刻认识到当前经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊形势,围绕民族团结和宗教和谐做好群众工作,借力深入广泛开展“访民情、惠民生、聚民心”活动,巩固加强基层组织堡垒建设,夯实扩大群众基础、社会基础。
博弈情景下新疆社会稳定与治理实践问题探寻,基本回顾近些年来长期困扰新疆治理现实困境。缩放的视角有着深厚的传统积淀以及千年文化思想代代相传。人类社会经历信仰、制度与技术三重维度,尤其是21世纪以互联网为技术的第三重维度,使得网络空间和现实空间多重作用,革新人们政治生活与挑战国家治理。近期巴黎系列性暴袭事件再度引起全球关注和省思。公共安全和社会稳定始终是政府治理的核心要义,公共管理问题普遍关注度大幅提升。
文章以博弈情景为技术路线,尝试探讨社会稳定与治理实践的规律和以公共价值为导向的政府绩效管理,从暴力恐怖事件本身看到其背后深层次的恐怖主义历史演变规律,从政府单一治理案例提炼出问题,升华为科学问题加以寻根问底。博弈情景是多重理论维度之一,聚焦因暴恐引起社会稳定问题,探讨政府治理实践和路径选择,追问政府在社会稳定和良性发展领域治理,是文章起笔之义和日后学习思考的价值取向。
责任编辑:耿旭光
作者简介:曹李海,兰州大学管理学院政府绩效管理专业博士生(甘肃兰州 730000),新疆维吾尔自治区行政学院《实事求是》杂志社编辑(新疆乌鲁木齐 830002)。
中图分类号:D67
文献标识码:A
文章编号:1009—5330(2016)01—0015—06