船舶排放控制区的监管挑战

本刊记者

随着2016年1月1日我国《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》的正式实行，中国成为亚洲第一个在船舶排放控制区内使用低硫油的国家。在这个过程中，船东正在积极适应新政策带来的变化，监管部门也在不断摸索监管方式，准确、高效地把好监管关口。

加强监管，保障“方案”落地

今年4月1日，长三角水域率先实施船舶排放控制。在船东及船舶运营企业逐步适应船舶排放控制区（ECA）排放新要求的同时，海事部门也开始加大执法力度，对靠港船舶进行低硫油检查。以上海港为例，截至8月，上海海事局总计开展执法检查1441艘次，燃油取样送检161次，共查处设计船舶排放控制区违章56起，其中发现船舶靠岸停泊期间未按规定使用低硫油15起。据了解，在检查中还是发现了一些问题，比如，有的船员对排放控制区政策并不了解，不知道要使用低硫燃油；还有对换油操作不熟悉，在按照规定要求使用低硫油的时候，整个低硫油还没有进入到发动机系统内；也有换油纪录不规范和换油程序不规范等问题。当然，也不排除会有个别船东企图蒙混过关的情况。在船东或者船舶运营企业没有完全形成“守规”意识的初级阶段，相关部门需要加大力度宣传引导和执法检查。

交通运输部水运研究院副总工程师彭传圣表示，从成本角度考虑，一般的船用残渣燃料油与使用低硫油，价格相差约60%，当油价较高的时候，差距会更大。在较大的成本差异驱使下，个别船东有可能去冒险违规排放。对此，作为监管第一道防线的海事部门，在船舶排放控制区监管过程中，除加强对到港船舶油类记录簿、燃油供应单证、船舶转油记录和油样保存规范性以及完整性检查外，还重点核查合格燃油的使用情况，并对到港船舶燃油抽样送检。上半年，上海海事局成功查获排放控制区（ECA）设立以来的第一起船舶未按规定使用低硫燃油案件。当时检查人员对船舶航行日志进行检查，上面记录船舶在下午三时，从普通燃油切换到低硫油。由于普通燃油温度在120度左右，低硫油有很好的流动性，一般温度比较低，在30度左右，中间相差近80度，如果船舶真的切换低硫油，那温度曲线应该在下午三时发生下降的变化。由于换油的时间与发动机的温度变化不相吻合，最终，船舶违规被查出并被给予相应的处罚。

由于排放控制区在中国也是第一次实施，没有现成的经验可以复制和借鉴，只能通过这半年来总结归纳实际操作经验，以及与国外专家交流的经验。浦东海事局在上海海事局的指导下，开展了《船舶排放控制区现场检查指导手册》的编写工作，手册对船舶排放控制区的检查项目、检查流程、抽样流程、豁免核查、违章处罚均作了仔细的说明，旨在基层一线执法提供指导和技术支持。该手册现已完成修订完善工作，并在上海海事局全局范围内推广使用。另外，今年4月和7月，浦东海事局邀请美国——自然资源保护协会（NRDC）的专家两次来访，针对排放控制区的监管技术和方案进行探讨。期间，美国加州负责燃油检查的官员分享了十几年的检查经验：比如监督船员如何上船抽油，怎样抽油，从船的什么位置抽油最能反映船舶用油的本质。特别是在抽油过程中，一定要先冲洗抽油管道，并先流出一部分燃油，再抽取样本做检查。而油品究竟是从发动机抽取还是从油箱抽取，或是从发动机和油箱的接管抽取，都进行了指导与交流。此外，船上的设备必须由船员进行操作，检查官只能负责监督，如何让船员在抽取燃油样本操作过程中避开风险等。这些宝贵的经验，让上海海事局的工作人员收获良多。

时效与高效的难题

根据ECA方案，2017年始，船舶在排放控制区内的核心港口停靠时要严格执行0.5%的燃油含硫量规定，包括深圳港、广州港、珠海港、苏州港、宁波舟山港、上海港、南通港、天津港、秦皇岛港、唐山港和河北黄骅港11个港口。到2018年，船舶在三大ECA内任何港口停靠期间都将执行0.5含硫量上限这一排放标准。而到2019年，这个标准扩大至ECA内全部水域，届时交通运输部还可能将排放标准进一步限制为0.1%含硫量，并可能扩大ECA范围。上海海事大学李宇为教授也曾在媒体上发表观点，认为按照国际惯例，一国制定排放控制区不仅可以主张在岸线12海里以内的海域范围内进行减排，还可以主张在24海里以内设立控制区，关于区域的划定仍存在扩大空间。实际上，目前美国已经在加州布局十几个监测点，一年进行10次检测，目前得到的结论是排放控制区设置在24海里，比设置在12海里对提高空气质量更为明显。可见船舶排放控制区未来范围扩大化是发展趋势，这进一步对监管部门提出了挑战。

彭传圣认为，加大对船舶抽样检查力度是最好的检测方法。2015年前，欧盟成员国抽查船舶燃油使用情况的比例仅有0.1%。据报道，有一半被抽查的船舶违规使用高硫油。2015年，北海和波罗的海区域的欧盟成员国将检查比例提高至约为到港船舶的10%。检查人员还对大概13%的抽查船舶抽取了油样。船舶检查和抽取油样的比例提高后，2015年仅发现5%被检船舶未按照规定换油，与2014年50%的违规率相比是显著的进步。显然，严格的检查使得船舶运营企业或船东作弊的空间显著缩小。但是我国船舶排放控制区庞大的船舶靠港数量与海事局有限的检查人员，使得抽样检查效率无法很快提升。不但如此，将抽样检查的油品样本送到实验室检测，需要漫长的7天时间才会出结果，当检测人员耗费时间确认船舶硫含量是否超标后，所检查的船舶很可能已经离港。不但如此，海事局要到第三方检验机构做油品检验，需要支付一笔不小的检测费用，使得海事局执法成本增加。在国外，一般都是海事机构与船东需要打官司，需要出示检测证据时，才采用这种技术手段进行检测。

除此之外，如何让监管落地，使处罚更有力度，也是海事部门面临的挑战。如果船东使用符合规定低硫油的成本比违规的成本要高，船东或者船舶运营企业也可能选择以交纳罚款的形式节省成本，因为中国《大气污染防治法（修订）》（以下简称“大气法”）第106条要求“违反本法规定，使用不符合标准或者要求的船用燃油的，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万以上十万以下的罚款，”尽管根据《船舶排放控制区监督管理指南》，除了罚款，执法人员还可以扣留船只进行检查或要求船舶纠正违规行为，但这种现象很少，而上限十万元的处罚还是缺少威慑力度。船东一次违法侥幸逃脱的“收益”，远高于所受处罚的成本。在这方面，香港的处罚力度值得借鉴。香港政府在2015年7月开始强制要求船舶泊岸换油，香港的规定与上海实施的要求一样，船舶靠岸停泊时必须使用含硫量不高于0.5%的燃油，如果有船舶违规，一经核实，船东、船长或船舶代理商不仅将被处以最高20万港元的罚款（约合人民币16.8万元），还可能被处以6个月监禁。船东和船舶运营企业认为追究刑事责任和监禁是非常高的处罚，据报道，目前香港到港船舶违规率很低。

技术助力高效监管

如何让ECA监管切实有效，彭传圣认为，我们可以借鉴国外ECA监管的先进经验，通过技术手段，初步判断船舶是否违法，准确锁定目标，缩小筛选范围。比如，越来越多的国家正在研究使用固定式遥感技术对高排放的船舶进行检查，其检查结果可帮助执法人员更好地针对最可能违规的船舶进行检查，从而使得人力和其他资源得到更有效的利用。在这方面，丹麦的先进经验值得我们参考。据彭传圣介绍，在波罗的海与北海的必经之路，有一座厄勒海峡大桥，每年大概有2.5～3万艘船经过。为了监管这些船舶是否使用低硫油，丹麦海事监管部门在离水面25米高的厄勒海峡大桥塔架平台上安装了遥感设备。船舶排放的烟气只要在这里经过，遥感设备就能判断该船是否使用0.1%硫含量的燃油。当然，这种监管方式也存在一些误差，因此，调高检测标准，通过检测烟雾判断船舶使用燃油硫含量超过0.2%的船舶就会被初步锁定。由于船舶飘出的烟雾会受到风向等气候因素影响，不是所有的船都能被监测到，去年丹麦海事局测量出7000艘船，大约有5000艘船被准确判断出来，其中，超过0.2%硫含量的船占4%。这部分船舶就被列为有违法嫌疑的船舶，这样，需要进一步检查的船舶就被筛选出来。这种监管手段相当有威慑力，船东并不知道船舶航行在这里，会是什么风向，如果违法就有很大几率被检查到，因此杜绝了船东的侥幸心理。即使船东知道这里安装了固定式遥感设备，也不可能随时将普通油切换成低硫油。因为船舶从高硫油切换到低硫油，具有温度差，至少需要2个小时才能转换。这种初步筛选违规船舶的方法，值得我国借鉴。

另外，与固定式遥感设备相互补充的移动式嗅探设备也是很好的监测方式，除了能够判断出船舶使用燃油的硫含量外，还能分辨出发动机是否满足TIRE II还是TIRE III标准。但是，这个嗅探器需要直升飞机或是无人机携带探头飞行到烟雾浓厚的区域监测，并且需要与烟雾接触1分钟。这种方式也是比较准确，3个小时能检查25艘船，检查一条船大概需要10分钟。这也是一个非常有威慑力的手段，直升机或者无人机在空中飞行过程中就能监测出哪一批船存在问题。国内现在正在研究如何使用遥控飞机携带嗅探设备进行检监测。由于检测设备需要伸到烟囱里面探得数据，有的船的烟囱是直的，可伸进去，有的船舶烟囱是倾斜的，探测器要想做到45度角进入，势必要进行改装，加入一些零件才能做到，这就超过无人机承重的范围，目前正在进一步研究当中。

再有就是荷兰海事局采用的便携式船用燃油含量检测设备。这种设备重量只有2～3公斤，仅需5分钟，就能报出检查结果。尽管这种检查方法误差最大达到10%。但如果要检查0.1%硫含量的油，可以通过提高10%的标准，将0.11%作为控制线，实现检测目的。彭传圣说，这种便携式的检测设备大概2.5万欧元，中国可以先买回来几台，进行研究、实验，毕竟相比送到实验室检验，这种方式节省时间、节省成本，是一种好的替代选择。

此外，欧盟有个管理机构，欧洲国家的海事局都与其有联络。他们成立了一个船舶燃油检查分享系统，每个海事局检查的船，都记录在案，这就相当于船舶的信用记录数据库，各个海事局都能看到哪些船需要格外留意检查，目标就十分明确了。对于船东来说，因为有不良记录，被检查的几率大增，这样就会降低其违反规定的可能性。现在，整个欧洲16个涉及排放控制区监管的国家都在分享公用数据库，加上俄罗斯、加拿大也有排放控制区，他们的加入，使得数据库更加完善。他们非常欢迎中国加入进来，并已经开了2次协调会议，彭传圣说，我们可以把检查有问题的船放到数据库里，进行数据共享，提高我们的监管效率，降低监管成本。