对自然资源资产离任审计的几点认识

石小雪

摘 要 一直以来，唯“GDP”是瞻的政绩观，催生了以高投入、高污染、高损耗为主要特征的传统经济发展模式，如此行径不仅导致了自然资源约束趋紧、自然环境污染严重、自然生态系统退化等一系列矛盾，还严重威胁到人类的生存与发展。随着低碳排放理念的提出和低碳经济的施行，对领导干部实行自然资源资产离任审计也在我国铺展开来。建立并切实执行生态环境损害责任终身追究制，是纠正畸形政绩观的尝试。本文主要概述了当前自然资源离任审计项目组成，分析了其中几种主要的审计方法，以期为自然资源资产离任审计的完善提供理论支撑。

关键词 自然环境资源保护 离任审计 评价 建议

一、引言

自然资源资产离任审计的实行，能够促使各领导干部为官一任，更加对自己任上的经济责任负责，同时兼顾起对环保责任最大的担当。通俗地说，在此背景下考核领导干部的尺子不再局限经济指标完成度，而是立足于全局、宏观与可持续视野下，不仅要看能否将当地经济发展起来，更要看领导干部是否履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

二、自然资源资产离任审计主要项目

自然资源作为我国最重要的资产，对社会经济发展具有重要作用。我党十八届三中全会提出了建设社会主义生态文明的重要目标，旨在建立完善的社会主义生态文明制度和保障体系，并通过制度和体系的完善来达到保护生态环境的效果。此次会议提出了自然资源资产离任审计这一概念，要求相关单位通过编制自然资源相关的资产负债表来建立领导干部的自然资源责任追究机制，从而实现环境保护与领导干部离任审计的结合，实现经济发展和环境保护齐头并进的目的。

一般来讲，自然资源资产审计的主要项目如下：

（一）国土资源

作为国家最重要的资源之一，其审计内容主要包括土地利用规划、耕地保护责任落实、土地开发使用情况等几个方面。如土地的使用是否符合总体规划；耕地和农田的面积是否在国家规定的红线以内；土地的供应和使用是否合法合规；矿产资源的开发是否符合国家规定；国土资源保护专项资金是否存在违规使用，等等。

（二）林业资源

林业资源资产审计的内容主要包括林业生态建设和生态补偿资金的筹集和管理以及资金拨付与使用情况的检查。其中，对林业资源资产的审计主要侧重于生态建设和生态补偿工程的资金审计、林业资源补偿资金的审计、育林资金等专项资金的审计，以确保林业资源相关资金能够得到有效利用。

（三）水利资源

水利资源审计主要包括三大项目：一是水资源总量审计。此举旨在加速相关部门对水资源总量工作步伐，完善对水文检测、水土检测等与之相关的基础工作的规划和实时调控。二是水资源分配审计。此举旨在促进水量得以在不同地域、领域、项目公平分配，促使水利及相关部门遵守对水量控制的大前提——公平、合理分配，并以此为基础实现效率的提高。三是取水审计。此举旨在将上述关于水利资源的审计工作执行到位，确保水资源在被利用的同时能够获得相应的补偿，也是水资源总量、用水结构及其成本的核心环节，

（四）环境保护

主要包括环境质量情况、污染控制情况、节能降耗情况、环保专项资金使用情况等。例如，空气质量、饮用水质量和流域水质量达标率这三项指标是否达到指标要求；污染总量减排是否达到政府下达的控制目标；城市污水处理率、垃圾无害化处理率是否达到政府下达的比例要求；排污费等使用是否合法合规，是否按照规定项目使用，有无挤占挪用等。

三、自然资源资产离任审计的步骤

实践证明，自然资源资产离任审计能够有效地遏制领导干部“重经济发展轻环境保护”的行为，达到经济效益、社会效益和生态效益三者的共同提高。其步骤包括：

（一）建立自然资源资产管理和使用的评价体系

根据各地主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，建立自然资源资产管理和使用的评价体系。然后再根据被审对象自然资源管理的相关制度，如自然资源资产产权制度、自然资源资产管理、监管制度、生态环境损害责任追究制度、生态环境损害赔偿制度等，改进、完善评价体系，为全面开展领导干部自然资源资产离任审计提供基础。对于部分国内技术不成熟的领域或项目，审计部门可以从外部聘请自然资源保护领域的专家，对审计过程中涉及的专业性指标进行设计和检验。

（二）客观评价领导干部自然资源资产管理和使用中的责任

首先，审计人员应通过多种手段、多种渠道获取审计数据，确保审计工作的科学性和合理性。如利用多种手段检测自然资源的整体情况，比如使用卫星定位系统、卫星遥感数据监测系统等对原始地貌进行数据测量，获取自然资源隐蔽性审计证据等。其次，在获得相关的审计证据后，审计部门应关注领导干部接任时和离任时当地自然资源的存量、增量和消耗量等变化情况，分析自然资源开发利用对当地经济社会发展和生态环境的影响，对领导干部的经济责任做出客观评价。为保证审计结果的权威性，审计部门可以外聘专家直接参与审计项目，解决在审计过程中遇到的各种技术性难题，通过专家专业化的判断来最大限度地降低审计风险。同时，审计部门也应与自然资源管理相关职能部门、机构的跨平台合作，结合多元化的检测、观测、分析、审核结果来确保审计结果兼具合理性、科学性。

（三）提出改进自然资源资产管理、使用的机制和体制上建议

关注生态环境和自然资源的相关制度政策、管理体制、保护措施、补偿机制等在执行中存在的问题和缺陷，分析原因，提出改进建议。

四、相关总结与建议

结合笔者工作经验，就当前自然资源离任审计工作的改进与完善提出下述几点建议：首先，建立和完善自然资源资产产权制度、自然资源资产管理和监管制度、主体功能区和国土空间开发制度、生态环境损害责任终身追究制度、生态环境损害赔偿制度等，积极推进完善自然资源资产登记制度、自然资源资产保护目标责任制度。其次，应进一步加大对审计人员自然资源资产审计相关政策法规、技术业务等相关方面的培训，切实提高审计人员专业素质，促使审计工作效能的提高。第三，加大审计发现问题的处理力度。具体地说，要确保审计工作行之有效，确保相关自然资源的问题能够得到整改落实，制定严格、有针对性和可操作性的问责制度不可或缺。笔者认为，对于审计中查处的违规问题，应严格按照审计结论予以督查整改，以最大程度保障离任审计及其结果的严肃性。

（作者单位为长沙市审计局）

参考文献

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