基于《教育部工作要点》词频分析探究我国中等职业教育发展

[摘要]文章对1987—2016年《教育部工作要点》中有关中等职业教育的内容进行了词频分析，发现其大致经历了四个阶段：低迷期、发展期、混沌期和黄金期。国家对中等职业教育的关注力度低于义务教育但高于高等职业教育，并且高职和中职教育的关注与发展是相辅相成、相互联系的。文章由此提出：制定政策时要全面考虑政策利益相关者特别是学生的参与；改革教育教学模式，加强校企合作办学；完善中高职招生对口衔接的途径，构建科学的职业教育体系；根据区域情况分类制订职业教育的扶助计划和共享计划等。

[关键词]中等职业教育 教育部工作要点 词频分析

[基金项目]本文系2013年国家自然科学基金项目“教育管理政策与现实制度不相容性理论与机制研究”的研究成果之一。（项目编号：71373082）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）22-0010-05

2014年9月，我国高考改革的两个试点地区——上海和浙江的改革方案陆续出台，其中“建立健全‘文化素质+职业技能’的入学考试制度”将高等职业学校招生与普通高考招生相对分开，进一步增强了高等职业院校分类招生的吸引力。国家开始赋予高等职业院校招生以特殊地位，这些院校对招收的学生也不断提出新的更高要求，高中阶段的教育尤其是对应的中等职业教育必然要承接高等职业院校的要求。在此新形势下，我国中等职业教育如何继续发展便成为亟待探讨的问题。相关教育政策在一定程度上体现了政府对教育的关注程度，而政府的关注度会影响其发展。因此，我们可以从相关政策中获知国家对中等职业教育的关注程度，探究中等职业教育的发展历程，并提出相应的政策建议。

一、研究对象和方法

我国的职业教育包括职业学校教育和职业培训，中等职业教育则是职业学校教育的组成部分之一。中等职业教育对应高中阶段的教育，实施这一教育的学校有中等专业学校、技工学校、职业中学。中等职业教育在职业教育体系中的地位正如普通高中教育在整个教育体系中的地位一样承上启下，它上承初等职业教育，下启高等职业教育，关系到普通高中教育，同时更是建设学习型社会、形成“终身学习”教育体系的关键一环。我国一直关注职业教育的发展，这在许多相关的政策文本中都有所体现。这些政策大都设有专门的一项来表述职业教育，由此可见国家对其的关注度。尤其是《教育部工作要点》（以下简称《工作要点》）由教育部于每年年初发布，以安排下一年的教育工作。选择对1987—2016年的《工作要点》进行研究主要有以下理由：第一，《工作要点》是对下一年国家的教育发展进行规划并对全年中重要的教育工作进行着重安排，较全面地覆盖了国家教育方方面面的工作。从《工作要点》研究中等职业教育的发展问题，不仅可以“以点看点”，还可以“以面看点”。第二，通过对《工作要点》的分析，可以了解近30年中等职业教育乃至整个职业教育的发展演变和地位变迁。第三，正如斯蒂芬认为的“政策隐蔽地配置价值观，是对价值观的可操作表述”①，作为国家每年开展教育改革、引领教育实践的行动指南，《工作要点》会蕴含一定的教育价值取向。由于1998年的《工作要求》主要关注教育审计，基本未涉及各类教育的具体安排，故研究分析中没有1998年的相关数据。

笔者选择从词频分析角度研究《工作要点》。词频分析是指对文献正文中某一词汇出现的次数进行统计和分析，从出现的频率中探讨教育部门对其关注的程度，因为政策文本中对不同事物的言说就构成了政策的不同关注点②，同时还可以反映政策对该事物发展具有的特定价值取向。此外，如果仅仅对某一年的工作要点进行分析，容易产生片面性和偶然性，因此，对近30年的工作要点进行连续性分析，从纵向上看可以形成一条信息链，从中发现国家推动中等职业教育发展的规律与方向。因此，本文以近30年《工作要点》为研究素材，通过词频分析，提取并统计《教育部工作要点》中与“中等职业教育”的相关词以及出现的年份和词频，并与高等职业教育、义务教育词频进行比较，以此探究我国中等职业教育的关注度及其发展的变化规律，希望能够“以史为镜”，发展未来。

二、数据统计

统计发现，职业教育在近30年的《工作要点》里均有涉及，中等职业教育的内容在其所占的比例是逐年递增的。中等职业教育既是一个相对独立的教育体系，也与普通高中教育有着千丝万缕的联系。在《工作要点》中，中等职业教育出现的形式大致有两种：一种是直接出现，即用“中等职业教育”“职业高中”等来表达；另一种是间接出现，即表达为“中专”，或泛化在“职业教育”或“职业技术教育”中统一安排，或者暗含在“职业院校”或“职业技术学校”的安排中。对此，笔者采用两种方式进行词频统计：第一种是直接将“中等职业教育”及其相关词汇进行统计，例如中职、职业初中、职业高中等；第二种是将间接提到中等职业教育的关键词如中专、职业教育、职业院校等进行统计。统计结果如图1和图2所示：

笔者不仅从纵向层面统计了近30年来中等职业教育在《工作要点》中关注度的发展变化，也从横向层面将其与高等职业教育和义务教育的词频进行对比，“点面结合”，整体把握中等职业教育在相关的教育体系中所占有的比重（详见图2）。其中，在对“高等职业教育”一词进行统计时，主要以“高等职业教育”“高等教育”“职业教育”作为统计词汇，统计的数目是以上词汇的总和。对于“义务教育”的统计，则是以“两基”“普九”“义务教育”“基础教育”以及“中小学”为统计依据，最后统计的数目是以上词汇的总和。

三、结果与分析

通过对《工作要点》里与“中等职业教育”相关的词频进行统计与分析，发现国家对它的关注度逐年上升，呈现阶段性差异，逐步体现出一定的特殊地位和独立地位（见11页图1）。从中等职业教育与义务教育、高等职业教育的词频对比（见图2）中可以发现，中等职业教育的关注度基本高于高职教育，但低于义务教育。从《工作要点》中有关“中职教育”的具体内容中发现，我国从中等职业教育试点开始，围绕学校建设逐步制定了相关政策文件，走出了一条由“务虚”通向“务实”的道路。

1.关注力度呈阶段性差异，逐步体现其特殊地位和独立地位。总体来说，1987年至今的《工作要点》中直接提及中等职业教育的次数较少，大多数被包含在“职业教育”或者“高中阶段教育”里。纵观图1中直接提及的数据趋势线，不难看出国家政策对中等职业教育的关注力度大致经历了四个阶段：

第一，低迷期（1987—1997年）。这一时期提及中等职业教育始于1987年的“高校支援中等职业教育试点”的要求，1989年提出解决中等职业技术学校师资的问题，1996年和1997年再次提及，要求进行推进中等职业技术学校的改革和建设工作，其余年份则未对中等职业教育有所提及，基本上都是由“职业教育”所代替来泛泛而论，形式较为概括，缺乏一定的针对性。

第二，发展期（1999—2001年）。1999年，国家政策对中等职业教育的关注度有了提升，关注发展多种不同形式的中等职业教育，惠及农村等相对薄弱地区，将教育公平的理念渗入中等职业教育。同时，为适应21世纪的新课程体系，对中等职业教育的课程和教材也提出了建设和改革的要求。进入21世纪后，我国的“两基”奋斗目标得到了实现，“九五”的任务也逐步顺利完成，这为我国教育改革和发展进入新阶段提供了契机，为中职教育提供了一个崭新宽松的发展环境，也使其关注面更加多元化。2000年的《工作要点》指出，要调整中等职业学校和专业的布局、结构，扩大包括中等职业教育在内的高中阶段的招生规模，加快中等职业教育的发展，促进普通高中、中等职业教育与高等职业教育的沟通与衔接。2001年的《工作要点》指出，要因地制宜地发展中等职业教育，加快农村地区中等职业教育的发展，以多种方式支持西部地区发展中职教育等，无不展现了中职教育发展的新契机。21世纪的《工作要点》陆续直接点名要求支持中职教育的发展，从简单提出“大力发展中等职业教育”到具体指出“因地制宜地发展中等职业教育”并涉及区域均衡发展，从注重学校建设到专业结构调整，更注重中等职业教育发展的全面性。

第三，混沌期（2002—2006年）。对中等职业教育的关注度于2002年再次进入低谷期。这一时期直接提及“中等职业教育”的内容零星可数，但从间接提及的词频统计中发现，这一时期对于职业教育等相关内容的关注丝毫没有减退。同时，加入世贸组织为我国职业教育的发展打开了国门，如2002年提出“引进国外教育资源”，制定了《中华人民共和国中外合作条例》，为引进资源提供了途径。相关论述还包括：2003年指出要创新职业教育体制，强化地市级政府统筹，落实行业、企业发展职业教育的责任；2004年指出要大力发展农村职业教育，促进普通教育与职业教育协调发展，职业教育与培训创新工程等，都代表职业教育发展到一个新阶段；2005年指出大力发展中等职业教育；2006年要求进一步扩大中等职业教育招生规模，这两处关注推动了中等职业教育在混沌时期摸索前进。

第四，黄金期（2007年至今）。2007年以后，国家政策对中等职业教育发展的关注又逐步呈现上升趋势，发展格局发生了一定的变化，中等职业教育进入了大力发展和备受支持的时期。在这一时期，兼顾教育公平、完善贫困学生资助的政策贯穿始终。此外，2007年的《工作要点》提出：要重点支持中等职业教育，加快发展城乡职业教育和培训网络，继续扩招中职学生，支持建设200所示范性中等职业学校。2008年将目光投向了中等职业学校的德育工作，要求深入开展职业道德教育；开展中等职业教育督导的试点工作，继续关注中等职业学校建设，特别是示范性学校建设。同时，开始通过实施“中等职业学校教师素质提高计划”来培养教师，加强“双师型”教师培养培训。2009年将中等职业教育的地位提升到农村高中阶段教育的重点位置，以其为战略突破口，加快发展农村中等教育，继续扩大招生规模。另外，对中职学校的建设和实训基地建设又提出了新的要求，开展全面加强中等职业教育基础能力建设。到了2010年，对于中等职业教育在继续发展其德育课程方案、开展督导评估、加快完善中等职业学校建设等基础上，提出了启动中等职业教育改革创新行动计划，将中等职业教育的发展从原先的亦步亦趋转变为自主创新发展；统筹普通高中与中等职业教育的招生比例，再次将中等职业教育与普通高中教育的地位置于一个相对对等的平台，这对于中等职业教育的招生来说是一个飞跃性变化。此外，提出了集团化的办学模式，再次推进了中等职业教育办学模式的多样化发展。2011—2013年的《工作要点》基本延续了2010中有关改革创新、学校德育等内容，并在2014年颁布了具体实施文件，如《中等职业学校德育大纲》《中等职业学校学生公约》《关于加快西藏和四省藏区中等职业教育发展的指导意见》，继续关注教师队伍建设，提出制定中等职业学校校长专业的要求，同时增加了中等职业学校特殊教育方面的内容。2015年，为顺应国家“治理”大趋势、大要求，提出中等职业教育管理推进“管办评分离”，同时开始关注政策的利益主要相关者——学生，发布了《中等职业学校学生公约》，关注学生的心理健康。2016年，在“依法治国”的大环境下，将职业教育正式提上了“依法治教”的日程，要求起草上报《中华人民共和国职业教育法修正案（草案）》，这是职业教育规范发展的一个里程碑。在完善经济困难学生资助政策上要求推进免除中等职业教育学杂费，可见国家政策对中职教育的倾向日渐明显。此外，还继续关注学生，重视中职学生实习的安全问题，建立了学生实习责任保险制度；明确了中职教育的公共基础课程标准，强化其课程教学要求；要求中等职业学校开展监督考核，实行中等职业学校办学能力评估等。

这些词频的变化、内容的更新与不断发展无不展现了中等职业教育发展的巨大变化和无限前景。同时，对中等职业教育着重表述的频率不断上升，显示了中等职业教育在我国教育政策中的特殊地位与独立地位。

2.关注度基本高于高职教育但低于义务教育，居于两者之间稳步上升。从图2中可以看出，在《工作要点》中，中等职业教育出现的频率低于义务教育，高于高等职业教育，且中等职业教育关注度的发展曲线（即中职词频线）基本被“高等职业教育”和“义务教育”关注度的两条线（即高职教育和义务教育词频线）夹在中间并呈现稳步上升趋势。就义务教育和高等职业教育在《工作要点》中的具体分布来看，在近30年的政策文件中，义务教育的字眼出现在一级标题的有6处，出现在二级标题的有40处；中等职业教育的字眼出现在一级标题的有2处，出现在二级标题的只有1处；高等职业教育的字眼没有出现在一级标题而出现在二级标题中的只有2处。由此可知，国家对义务教育的关注最高，其次是对中等职业教育的关注，对高等职业教育的关注最低。

3.高等职业教育和中等职业教育的关注与发展相辅相成、相互联系。探究《工作要点》的相关具体内容发现，其中多处将中等和高等职业教育并列提出，突出了两者的联系。比如，1987年的《工作要点》中唯一一次提及中等职业教育，便指出由高校支援中等职业教育试点工作；随后2000年提出要促进中等职业教育与高等职业教育的沟通与衔接；2007年提出同时支持建设中等职业和高等职业示范性院校240所；2008年中对于贫困学生的资助问题，提出同时推动各地各校的高等职业学校和中等职业学校落实国家奖学金、国家助学金等资助制度；2012年更明确提出加强中等职业教育、高等职业教育与职业培训的统筹管理和综合协调，将高等职业教育与中等职业教育的发展置于一个完整的系统中，它们任意一方的发展都离不开另一方的带动和促进。

四、思考与建议

综合上述统计分析不难看到，国家政策文件对中等职业教育的关注度呈上升趋势，且中等职业教育在整个职业教育体系中处于核心发展地位，但是，对中等职业教育给予表面的重视还不够，还需要在具体的发展内容上加以重视。首先，近30年的《工作要点》中涉及中等职业教育受教育的主体——学生的相关内容并不多，除了有关贫困生的资助制度方面，就是2014年和2015年《工作要点》中提到的《中等职业学校学生公约》，但这也只是应德育工作对学生提出的基本要求，缺少为学生的考虑。其次，随着高考制度改革，对高等职业学校的招生提出新的多元要求，中职学校对学生的培养和考核也要相应调整，以契合高职学校的招生要求。最后，我国因东、中、西部地区差异导致对中等职业教育发展有着不同要求的问题，也需得到国家政策制定者的重视。

1.制定政策需要更全面地考虑政策利益相关者特别是学生的参与。其实，教育政策本是决策者就政策利益相关者的利益与价值进行分配和表达的活动，它涉及决策者与政策利益相关者以及政策利益相关者之间的关系。③因此，教育政策利益相关者有必要参与教育政策问题的讨论。教育政策利益相关者的参与，可以提高相关政策的合理性与合法性，使它们能够更好地获得政策执行相关者的认同，有利于贯彻政策。政策文件的任何内容都代表了一定时期政府或教育行政部门对相关内容的价值判断和价值选择。托马斯·戴伊说：“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因此，从表面来看，教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的，就是指一项教育政策做出了什么样的价值选择。⑤

制定政策要努力体现学生的发展诉求。在大力提倡“以学习者为中心”的教学、以“生”为本的时代，面向教育政策的主要利益相关者——学生制定政策和研究都是顺应时代发展的。同时，我国接受中等职业教育的学生一般是在普通中学学习失利的学生，他们对于学习职业技能有排斥心理，加之部分职业学校忽视基本文化课程，都可能影响职业院校学生心理的健康发展。因此，改革中等职业教育课程尤为重要。在制定中等职业教育的相关政策时，要更多地体现学生的诉求。

2.改革教育教学模式，加强校企合作办学。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：职业教育到2020年要适应经济发展方式转变和产业结构调整的要求，建构体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，以满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需求。⑥纵观近30年的《工作要点》，其中不乏行业、企业与学校共同承担发展职业教育的责任、推进职业教育办学体制改革的内容，但由于缺乏实施政策或法律的保障，未能满足当下社会经济发展的需要。德国实行的“双元制”和中国台湾地区实行的“建教合作”职业教育教学模式都为我们提供了很好的借鉴。德国法律明确规定，任何一种职业技术工作都必须经过“双元制”职业技术教育的培训，即由学校和企业合作设立各种职业培训的学习计划，使得学生能够将实习与学校教育紧密结合起来。在台湾，学校与企业进行合作，要求学生不仅在工作岗位上进行训练，还必须接受学科及相关知识的学习。这些教学方式可以灵活应对不断变化的就业市场，让职业学校的学生也能享受成功的喜悦。

3.完善中高职招生对口衔接途径，构建科学的职业教育体系。《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》进一步提出：“十二五时期要加快建设现代产业体系，迫切需要加快建设现代职业教育体系，推进中等职业教育和高等职业教育协调发展，构建灵活开放的职业终身教育体系。”可见，为了适应当今社会现代化的发展要求，实现职业教育的可持续发展，我们要将中职和高职教育有效衔接起来，构建现代科学的职业教育体系。

在高考改革的大背景下，高等职业院校招生将逐渐独立于普通高中招生之外，这对高职院校招收到合适的学生是十分有利的。因此，高职院校是否对口招生将是影响中等职业教育和高等职业教育是否有效衔接的最直接、最关键环节，也是中等与高等职业教育衔接的外在手段。对此，我们同样可以从国外的做法中寻求借鉴。据了解，国外高校大都实行“宽进严出”的策略，中等职业学校的毕业生只要取得高中学历就可以进入高校继续学习。在德国，学制为4年的高等专科学校的生源既有专科高中的毕业生（他们是按专业方向划分的2年制非完全高中），有些学校的学生还接受过“双元制”的职业培训；也有完全高中的毕业生，这类毕业生必须在企业中接受为期半年“预实习”。⑦可见，进入高等职业学校学习的学生都必须具有一定的职业技能基础，才能被高等职业院校接纳，这就对中等职业院校的教育培训提出了更高的要求。因此，将中职与高职教育的培养目标、课程和技能、学制等方面进行有效衔接，不失为中等职业院校为高等职业院校输送对口培养学生的一种有效途径。

4.根据区域情况分类制定职业教育发展的扶助计划和共享计划。我国东、中、西部地区的经济和发展存在较大差异，特别是中、西部地区的经济发展相对落后，其职业教育的发展需要更多的支持。建议：一是在教育财政方面建立职业教育定向发展倾斜政策，对于中、西部地区特别是西部职业教育基础较为薄弱的地区，通过转移支付加强国家层面的资金投入，进行职业学校的基础性建设支持以及教育教学改革专项支持；二是加强中西部地区职业教育教师的队伍建设，建立全国的职业教育学校联盟和师资队伍培训基地，在中、西部地区可通过交流、挂职等措施，联合培养一大批骨干教师，提高中、西部地区职业教育教师的水平；三是建立中、西部地区和东部地区中高职联合培养模式，使得中、西部地区的中职学生可以有机会到东部地区高职院校学习或进行短期或数个学期的交流学习，以促进东部相对优质的职业教育向西部辐射和共享。

[注释]

①（美）斯蒂芬·鲍尔.政治与教育政策制定——政策社会学探索[M].王玉秋，译.上海：华东师范大学出版社，2003：1.

②周谷平，余源晶.近30年来政策话语对教育公平的关注：基于《教育部工作要点》的实证研究[J].教育研究，2012（2）：35.

③陈学军.教育政策研究的第三立场：面向政策利益相关者[J].清华大学教育研究，2007（3）：55.

④Thomas R.Dye.Understanding Public Policy（6th）[M].Englewood Cliffs，New Jersey：Prentice-Hall Inc.，1987：2.

⑤刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J].教育研究，2002（4）：84.

⑥刘辉，王海亮.中高职衔接的历史逻辑、现实困境及其超越[J].职业技术教育，2011（11）：9.

⑦金盛.涨落中的协同：中高职衔接一体化教育模式研究[D/OL].重庆：西南大学，2013：43[2015-09-