浅论清末吉林地方官制改革

日俄战争后，两国各自在东北划分了势力范围，吉林也面临对外开放的局面。清政府为加强和巩固其统治，1907年起在东北推行新政。客观上对外交涉的严峻局势及清政府主观上的改革自强，促使吉林在地方行政体制上进行改革，适应对外交交涉的形势需求，于是在地方设立了道，管理开办商埠、税关和兴修铁路等事务。道虽是临时性的机构，但它的设立对东北地方官制的变革带来了一定的影响。

日俄战争后，两国签订了《朴茨茅斯条约》，在此和约签订之下，“两强势力分布南北，一以哈尔滨为中心，一以旅顺、大连为根据地”，分别在东北南部和北部建立了勢力范围。之后日本势力北上，1905年12月22日，日本依据《朴茨茅斯条约》，在北京与清政府签订了《中日会议东三省事宜》。此条约确定了东北的开放，并将此意写入条约“附约”第一款，其主要内容为要求开放东北三省内的一些地方，包括吉林省内之长春（即宽城子）、吉林省城等六处为商埠。此外日俄铁路在长春分界，日本又设立“满铁”长春站和“长春附属地”。帝国主义的侵略严重影响了清政府在东北的主权。在这种情况下，清政府企图通过推行新政，调整官制，加强和巩固在东北的统治。

此外，地方的外事交涉日多，要开办商埠、税关和兴修铁路，办理外交，旧有的以满洲八旗官员组成的旗署固然不行，各地的府厅州县等民署也难胜任。东三省总督和吉林巡抚都以为东北应当和关内一样，改为行省并在行省下设道，分管上述新的政事。

光绪三十三年十一月二十四日（1907年12月28日）东三省总督徐世昌、吉林巡抚朱家宝奏《奏设司道各缺并酌量裁并折》说：“至省外各缺，则以长春为紧要，地居四达之冲，中外辐辏，交涉纷繁，实与哈尔滨同一情形，非有得力大员，不足以资镇慑。应请先设吉林西路兵备道员缺，驻扎长春，责令办理交涉一切事务，俾专责成，一俟奉旨允准设缺后，再行拣员试署。”十二月十八月（1908年1月21日）奉到“著照所请”的朱批，正式允准设立吉林西路道，负责长春的关税及兵防事宜。该道设立以后，分科办事，各有专司，迥非内地道缺可比。《吉林省行政官经费表》中记载了其经费：养廉三千两。

吉林西路道的首任道员是陈希贤，上任后计划从修建西路道衙署入手，筹集一笔经费开办长春商埠，还要参与筹划修筑吉长铁路和外事交涉。虽然陈希贤奔走于奉天、吉林、长春之间，但是因为弄不到钱。不但商埠办不起来，连道署也修不上，并且让日本抢占了头道沟一带的吉长铁路车站用地与商埠用地而一筹莫展，剩下的只有十分棘手的交涉事务。最后，他不得不呈请辞差，另谋出路。原定接替陈希贤的是杜学灜，杜学灜是滨江关道（驻哈尔滨）的首任道员。但他还没到任接事，便被革职了。据东三省总督徐世昌《奏特参谬妄庸劣及素有嗜好各员请分别惩处折》中说“杜学灜颓靡自私，罔知政体”。杜的被参革，显然有更复杂的内幕，但所见资料太少，仅知道他未及到任就被革职，也是罕见的事情。

杜学灜被革职以后，又委派颜世清代理西路道。颜世清原是直隶补道，光绪三十四年调到东北，暂时算是“吉林顾问官”，实际还是在吉林等候新的差事。宣统元年正月，充当吉长铁路局会办，二月任吉林咨议局督理兼管机场铁路局。是少数具有开办商埠、办理外交经验的官员之一，也得到徐世昌、锡良以及吉林巡抚朱家宝和陈昭常的赏识。因此颜世清自宣统元年三月初四日（1909年4月23日）上任代理，五月二十八（7月15日）奏准试署，次年六月初五日（1910年7月11日）实授。

随着时势变迁和外交事务的繁多，吉林道的职能有所增加。宣统元年，吉林五城副都统裁撤。规定：“旗署向来所管大租、词讼及有关地方一切公务，统一归各地方官管理，由各该道督率外，如有旗务民务权限不清事件，及该管军务行政有关系旗务者，统由各该道，会商分驻该地之旗务承办处提调办理”。如此一来，吉林各道除督率地方官办理一切事务外，还要负责旗、民间事宜的协调工作。

清末，在吉林省虽先后设立了滨江道、西路道，但对辖境和职权并未分明。继徐世昌后担任东三省总督的锡良也发现“滨江道系专办哈埠之关税交涉，初未明定辖地。西路道虽有兵备之称，权限多不分明。现既奏准裁撤五城副都统，添设民官各缺，其情形与前稍异，吉林省地方辽阔，各边均为极冲要，兹虽添设东北、东南两道，而迤西各地人民商业较为稠密，外交内政尤觉殷繁，不可无监司大员，以资坐镇”。直到宣统八年《吏部等部议复东三省总督锡良等奏将吉林滨江、西路二道改为西北、西南路道缺折》里才有“其西路道，则拟请改为西南路道，仍驻长春，巡防吉林西南一带等处地方，兼管长春关税及商埠交涉事宜”。同时还拟加参领衔，为分巡兵备道，拟定西南路道管辖吉林、长春二府，伊通、濛江二州，农安、长岭、舒兰、桦甸、磐石五县。西路道正式改称西南路分巡兵备道的时间是宣统元年八月十二日，即1909年9月25日。

此次调整后，道的辖区扩展到吉林全省。并规定道员要“随时监察属吏之贤否，及政治之得失。”因而道员的管理范畴从关税、兵防，向地方行政扩展，并得到中央的认可和鼓励。

在这之后，颜世清还向吉林巡抚陈昭常递上了申明权限呈文，要求进一步澄清西南路道与各府州县的关系，以及统筹交涉，节制境内驻军、审判厅、禁烟局、巡警、地方武装、蒙旗事务等等，即以外交事宜为中心，像吉林巡抚管理省政那样，经管道内的一切。但在是实际上道署下设庶务、外交、调查等科，主管交涉和商埠事宜。至于民刑诉讼，道署拒收呈文，仍照旧归长春府和各州县办理。至于土地事务，如商埠用地，也是由长春府或开埠局（公司）出面经办的。

颜世清为保护本国利益进行了一系列工作，如主持商埠初期的工程，修建了道署，还设法阻止日本人无限制地扩大“满铁长春附属地”，要求日本领事馆约束日本人的贩毒、设赌等非法行为。此外，他还为商埠筹集资金，开办一家“长春农产公司”，经营粮豆期货贸易，有抵制外商、保护本国利权之意。但却因这个官办农产公司的营私舞弊而被参革职。

宣统二年九月十一日（1910年10月13日），李澍恩接任西南路道，他是从吉林府知府的任上调上来的。但是李澍恩刚刚上任，鼠疫就传播到了长春，以当时的防疫能力未能控制疫情，致使百业俱废，民不聊生，日俄两方也责难中国官府。锡良、陈昭常慌忙以“防疫不力”为由，对李澍恩“暂行撤销试署，留办防疫并排孟宪彝调署”。这样，李澍恩总共只当了三个月的试署西南路道，就变成了“留办防疫”的无职官员了。

孟宪彝在宣统三年正月初一（1911年1月30日）上任，而直到4月28日奏请以他试署吉林西路道折的朱批才下来，他也就成了清代最后一任驻长春的道员了。这个人与他的几位前任相比，资历更深。曾历署开原、承德、铁岭、锦县等县知县，海龙、长春、双城等府知府，还补授过呼兰知府和出任过东三省总督驻地的奉天府知府。辛亥革命以后，还在长春继续当道员，1913年升任吉林省巡按使（1916年改称省长）。

从光绪三十三年九月设立西路道，到宣统三年末的四年多一点的岁月里，清代的吉林西路道经历了很多变革，道员也多次易人。设立之初，仅仅是为应急处置对外交涉、开办商埠和稽征关税，但对东北地方行政制度的发展产生了一定的影响。

清末东北的政区设置趋向于减少层次，故吉林升置了大量不属县的府。如五常、双城、宾州、绥芬、延吉、籁江等厅，俱改为府，而无属县。与此同时，一些新增置的州县，直接隶省管理。因此，从官员的管理上，为省、道、县三级，而从政区的层级上，只有省、县二级。如此一来，政区的层级就出现了省、府、县（州）三级制，以及省、府（州、县）二级制并存的局面，再加上道员的转呈与督率，未免过于纷杂。故锡良在调整各道辖区时，将原来隶府的县析出，俱隶属于道。如此一来，清末吉林省所有的府、县均归道直接辖制。吉林政区的层级，分别从省、府、县（州）三级制向省、道、府（县）三级制转化。

另一方面，道并不是真正意义上的一级政权。如设在长春的西路道，虽有“兵备道”之名与“参领”的加衔，而主要职责还是办理地方的外事交涉，管理商埠、税关。对于民政、诉讼、学务、田赋之类，仍由府厅州县管辖，所以与完全的一级政权仍不相同。此外道与府之间既是同城官府，又是上司下属，始终有职责不分明之处。虽如前述，颜世清曾要求明确境内一切责权，实际并未完全澄清，所以也难免发生龃龉。例如宣统元年时的长春府知府孟宪彝与西路道颜世清之间，在开办商埠的责权上就发生过争执，最后调走孟宪彝才平息下来。清末以迄民国，这种不完善的地方行政体制，产生了种种弊端，而各级官吏又利用这些漏洞争权夺利或推委责任。

（作者单位：长春市方志馆<长春道台衙门博物馆>）