试论由统治型向治理型转变的国家治理模式

国家治理主要涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等领域，当前我国面临着多层次的社会改革，迫切需求现代化国家治理理论与方法。要推进我国国家治理体系和治理能力的现代化，就要进行国家治理模式的根本转型。本文回顾了我国历史上存在的统治型，新中国刚成立建立的全能型，分析了当代趋向的治理型国家管理模式，为推进我国国家治理建设提供了现状分析与理论指引。

十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为“全面深化改革总目标”之中。“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一个纵观全局的更高层面的国家发展目标和价值追求，是深入讨论我国各领域体制改革的基石和各项行政政策的出发点。

一、中国传统社会的统治型国家治理模式

在中国漫长的传统社会中，国家治理治理主体即整个国家治理体系是服务于统治者的利益的，在本质上是一种统治型国家治理模式。

中国传统社会内部形成的统治型国家治理模式，即官僚专制主义国家政权，是为了协调传统社会中经济基础与上层建筑的矛盾而产生的，与中国传统社会的多元化经济基础是相适应的。中国传统社会的控制系统中，国家的权力依托宗教信仰与文化传统，几乎是绝对合无限的。

传统的中国社会是基于地域化、分配关系和等级观念的家国共同体，这种家国共同体“在原生形态中是由血缘、地缘这样的亲族关系以及与之相随的交往关系所构成的，在传统社会这一历史阶段，无论是以什么样的形式出现的共同体都具有‘家’的特征”。当代中国依然有很多传统社区或者较为偏远区域还依然存在着这种典型历史阶段结构，家国共同体的典型特征是同质性、封闭性和稳定性，这是由传统社会的统治型国家治理模式的封闭性带来的。封闭性与王朝统治时代中所普遍存在的地权集中化具有内在的一致性。

支撑中国传统社会王权的，在根本上是地权因素，地权的封闭性造成权力的集中化与权力关系的封闭性相伴生。诚如张康之所言，“统治型治理模式的封闭性根源于权力关系的封闭性”，“权力关系本质上就是一种封闭性的关系，是一种通過谋求内在平衡而实现外在功能的关系”。

二、新中国所建立的全能型国家治理模式

自1949 年新中国成立，到1978 年改革开放前，中国呈现出一种全能型国家治理模式的特征。与全能型国家治理模式相伴随的，是全能国家概念，即高度组织化的政党国家。我国建国初期受苏联全能主义的影响，出现了全能国家的一些特征。国家的所有单位、社会的各个领域、不同层次的管理集中于中央政权。中央政权可以对社会的所有阶层、所有领域直接管控，公与私、政府与市场、国家与社会由此界限模糊，几近合为一体。所以，对全能型国家治理模式来讲，其治理国家的主体是国家，它具有权力唯一性、集权性特征。

至80年代改革开放前，我国已经制定了较为完善的全能型治理体系，攫取全部的社会权力，用以实施对整个社会、市场的完全控制，使社会呈现出高度政治化，缺乏自主性。个人社会生活极大程度上受国家调控影响，社会体制成为政治逻辑的适应与附庸。全能型国家治理模式中国的历史贡献不可磨灭，它促成了二十世纪下半叶中国的崛起，在全国范围内创建并实施了社会主义制度，在国内开展了全面的大规模的社会主义政治、经济以及社会改革和建设，取得了社会主义现代化建设的一系列的重大胜利。新中国也为突破既有的苏联化的高度集中式的全能型国家治理模式而进行了尝试性的探索，虽然这些探索最终未能促使中国突破全能型国家治理模式的束缚，但国家综合运用了由此带来的权威发展社会主义，在为后来实现“中国特色”社会主义现代化道路上更进一步的发展奠定了牢固的物质基础。

但是，国家权力应在某种程度上得到必要的限制以防止无节制扩张上世纪七八十年代，全能型国家治理模式下的政治发展到了顶峰，但相伴而生的却是民主的崩坏，国家为此付出了沉重的代价。因此，客观分析全能型国家治理模式的缺陷有重要的现实意义。

首先，这种治理模式在治理结构上有不足之处。社会公共权力受国家控制，社会各级自主性将难以发挥，；计划体制则抑制了个体的经济活力，公民缺乏劳动积极性，他们对国家的政治、社会以及经济都产生了负面的情绪。由此，国家发展停滞不前，陷入瘫痪。

其次，全能型国家治理模式下的计划体制时代，计划的制定者及决策者本身的知识与能力有一定的局限性，难以应对庞大的社会、市场信息；国家计划经济下官僚疾症的顽固性则加重了社会分配中的主观性，市场指导社会资源合理化分配的功能难以发挥。

总之，“新中国成立之初所建立的全能型国家治理模式作为中国国家现代化发展进程中的一个关键的过渡阶段，虽然是实现“中国特色”社会主义国家治理模式的必由之路，但随着社会经济的发展以及中国现代化进程的推进也必将被新型的国家治理模式所取代。”

三、21 世纪以来我国国家治理模式向治理型转变

21世纪以来，得益于社会主义市场经济的助力，中国经济飞速发展，我国的国家治理模式逐渐过渡到以经济为导向的国家治理模式。习近平总书记在第十八届三中全会公报中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这种国家治理的现代化进程，应当伴随着新型国家治理体系的建立，通过制度化的办事程序和科学化的治理手段，基于法治思维与法律制度，将我国的制度有效转化为治理国家的效能。目前，我国社会经济平稳发展、政治环境相对稳定，综合国力稳步提升。一系列成就都说明了我国的国家治理体系和治理能力总体上是与社会发展相适应的，对社会发展能起到一定的促进作用。

四、治理型国家治理模式及其特点

治理型国家治理模式的概念源于制度分析学派提出的“多中心治理理论”。经过奥斯特罗姆等人的发展，“多中心治理理论”已经发展成为一个系统的、完善的国家治理理论，在治理领域占据主流地位。“多中心治理”是相对“单中心治理”提出的。“单中心治理”是指在社会公共事务中，政府作为唯一的权威实行排他性管理；“多中心治理”则要求地方政府单位、政府派生单位、社会组织以及私人机构与个人等同样参与社会事务的管理，形成两方面互动，甚至是多方互动的局面。

在治理型国家治理模式中，国家依然作为社会公共事务的主导，同时也重视社会其他成员的诉求，从分析视角而言，更为均衡和客观。与传统的治理模式相比，在理念上存在根本的区别，这种区别主要体现在以下五个方面。

第一，国家治理的主体多元化。这是“多中心治理”与“单中心治理”的根本区别。从上世纪80年代起，多个政治发达的国家在“多中心治理”理论的促进下纷纷开展了治理型国家治理模式的常识，国家机器尝试鼓励社会力量（包括社会组织和私营部门等）表达政治诉求，并渐容纳社会力量参与到社会公共事务的管理中。这一过程客观上实现了公共权力的重新配置。

第二，国家治理的客体立体化。中西方的经典国家治理理论都认为治国就是治民，这是因为中西方传统的学者在一定程度上都受到了阶级统治观念和社会生产关系的影响。随着社会生产力的发展，社会生产关系发生了剧烈的变化，社会经济与政治理论不断成熟，科学技术不断发展，这都导致了传统治理客体表达其政治诉求的愿望和能力与日俱增。传统的治理客体越来越多地参与到了国家治理中，而国家机关则在一定时空中成为治理的客体。

第三，国家治理目标的人本化。不论是孔子追求的“君臣父子”的社会秩序，还是亚里士多德设计的古希臘城邦，其治理目标都定位于建立中产阶级掌权的政体。现代的生产关系则要求以人为本的社会治理目标，社会经济、政治、文化和环境的建设都应当追求人的可持续发展，实现人民的自由和幸福。国家统治秩序的建立，无论经济建设还是社会改革，最终都应当落实到人。

第四，社会治理方式的规范化。传统的国家治理多依赖宗教和神权，注重培养治理客体的顺从度，而忽略了治理的法理性与规范性，孔子所谓的“民可使由之，不可使知之”所体现的正是这种传统治理方式的表达。社会权力的法理性与规范性对现代国家治理至关重要，它一方面保证了社会权力行使的效率，另一方面保证了社会权力不被滥用。因此，各个国家一般都制定和颁布了行政程序法和政府信息公开法等相关法律。

五、构建治理型国家治理模式的途径

治理的最终目的是对社会进行有效的约束与规范，为人民群众谋福祉，促进社会的发展与进步。我们首先要正视当下中国社会面临的问题，，我国在建国初期受苏联模式影响，建立了高度集中的计划经济体制，造成全能型国家治理之风盛行，政府成为国家治理的唯一主体，体制的僵化，严重地压抑了广大人民群众的积极性。改革开放后，中国社会经历了多层次、全方位的深入改革，建立了中国特色社会主义制度，三十多年的探索与实践取得的成就举世瞩目。

治理型国家治理模式的建构，离不开对现行的国家治理体系的弊端的深刻、清醒的认识，治理型国家治理模式，讲究国家治理体系与能力的现代化，即让社会治理的配套制度能够与经济社会的发展相匹配，无论是立法、财政投资还是政府考核制度，都要与社会发展相适应。

其次，政府要转换自身职能，改革完善政府治理体制。要从根本上改变我国“强政府、弱社会”的治理格局，政府要推动治理创新，对经济市场进行调控与监管，提高自己的公共服务技能，提高自己的社会管理水平。

最后，我国是人民民主专政的社会主义国家，积极引导人民参与国家治理是必须的。近年来，我国的法律建设不断完善，但与社会日新月异的社会发展相比，在社会领域的立法还稍显不足。这严重制约了国家治理的现代化发展，因此，推进国家治理体系和治理能力现代化发展，必须对现有法律进行完善和健全，必须依法治国，从而创造稳定的社会环境。

本文系江苏哲学社会科学规划课题“江苏特色志愿服务的制度化建设研究”（批准号13SHD018）阶段性研究成果。

（作者单位：南京理工大学马克思主义学院）