农村土地股份制改革过程中存在的问题及对策研究

土地是统筹城乡发展的核心问题之一，我国应抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境，鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权，通过完善和强化土地用益物权，使农村集体土地所有权实现最大化。

一、农村土地股份制改革过程中存在的问题

（一）对土地股份制改革认识不够。一些地区对农村土地整治尤其是城乡建设用地增减挂钩政策的理解不到位，执行方面存在偏差。不少地方为了获取更多的建设用地指标，不惜将土地整治新增节约指标全部用于城市建设用地和工业用地，而不是站在统筹城乡发展的高度进行统筹考虑，忽视了农民群众的利益。

（二）土地产权关系和主体界定模糊。现阶段，在家庭承包制下，农村土地产权仍然存在着多元主体，而且产权主体界定模糊不清。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定明确了农村土地所有权的主体是“集体”，农民拥有的只是土地的承包经营权。但“集体”的概念显得含糊，有乡（镇）、村、村民小组三个层级，在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表。农村土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。在实际操作中，土地产权主体不清必然形成三个层级对同一块地都拥有所有权和控制力，甚至以此为名义侵犯农民的土地权益，而农民实际缺乏充分行使自己土地权利的能力，在农村土地产权制度中处于弱势地位。

（三）土地股份制法律地位不明确。依照我国现行的《宪法》和《土地管理法》的有关规定，土地股份制是没有相关法律桂法支持的。土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确。由于国家对土地股份合作制企业没有立法，不能得到国家法律和行政机关的承认，工商管理部门不予登记注册。同时，税务部门按个人所得税法的规定，对村民获取的股金红利将征收个人所得税。

二、农村土地股份制改革中问题的解决措施

（一）提高对土地股份制改革的认识。一是加强宣传。建议地方各级国土资源部门要切实加强宣传，营造有利于实施土地股份制改革的社会氛围，积极争取人民群众的拥护支持，让他们理解实施土地股份制改革，让他们成为实施土地整治的坚强后盾；二是调动各界的积极性。建议地方各级政府在深刻理解开展农村土地股份制改革重大意义的基础上，深人调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到扬长避短，同时鼓励对土地整治进行多种模式的探索，充分调动农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情。

（二）明确土地产权关系和主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系—土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好地适应以竞争为基础的市场经济环境。应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，已故的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平。

（三）完善相关的法律规范。农村土地产权的股份制改革还需要其它配套实施的完善和相关机制的健全，其中以法律最为重要。针对我国推行土地股份制所面临的现状，有必要尽快制定和健全有关法律法规，统一规定农村集体土地产权以及土地股份制改革方面的内容，从而解决土地股份制在改革过程中存在的合法性不足或法律空白等问题。具体来讲，主要应该对以下内容进行规定：集体土地所有权的主体；农村土地产权的内容；土地价格的评估机制；土地股权的分配；土地入股的条件、权利和义务；农村土地流转的条件与范围；土地股份制企业的性质、设立条件与法律地位等。

（作者单位为邢台市桥东区农业局，中共河北省委党校在职研究生学员 ）