我国绿色政府构建中的职能转变研究

王萌萌　张文恒

摘要；绿色政府是当代生态环境问题日渐昭示，人们环境意识不断增强的情况下，为自觉适应环境变化而进行创新与发展的新范式。从职能转变视角切入，在构建绿色政府中的问题主要是职能定位模糊、职能设置缺陷和职能履行乏力。绿色政府的构建是当前中国经济和社会发展的需要，是顺应时代潮流的重大举措，因此要塑造绿色政府的发展观念，完善生态文明制度建设，完善监督问责体系建设。

关键词：职能转变；绿色政府；环境保护；可持续发展

中图分类号：D63

文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.22

文章编号：1009-6922（2016）04-76-04

绿色政府是中国在面临严峻环境问题形势下的倒逼选择，是新时期生态文明建设的政府运作模式，其重点在于发挥政府的绿色行政职能，在可持续发展的战略前提下开展一系列环境保护工作，全面协调政治、经济、社会、文化和环境等因素，达到人与自然和谐相处的最终目的。绿色政府的构建不仅可以在节约自然资源和减少环境污染方面发挥巨大作用，而且最为关键的是其能够从根本上化解经济发展和环境污染之间的矛盾，把“先污染，后治理”的发展模式转变为绿色经济的发展模式。

一、构建绿色政府的立论价值

从十八世纪六十年代至今，人类的工业文明已经发展了二百多年，极大地提高了生产力，丰富了人类的物质生活。但是，由此引发的环境问题也随之而来，不仅严重困扰着人类的生活，在一定程度上也制约了经济的发展。尤其是像中国这样急需积累物质财富的发展中国家，经济发展与环境保护之间的矛盾异常尖锐，由经济发展所引起的环境污染问题相当严重。目前，中国的环境污染呈现高发趋势，仅2013年就爆发了一系列大规模的环境污染事件：1月的全国大面积雾霾事件、3月的上海松江死猪事件和河南新乡污水灌溉麦田事件、5月的河北钢铁公司大气污染事件以及11月的青岛输油管爆炸事件等。据有关专家测算，仅雾霾事件就造成全国直接经济损失保守估计达到230亿。同时，随着生活水平的提高，国人对于自身生存环境的要求也不断提高，特别是在经济高速发展的当前，由环境问题所引发的社会问题层出不穷，环境群体性事件不断爆发。面对如此严峻的环境形势，加快政府职能转变、切实履行环境保护责任、實现经济与环境的协调发展成为中国政府在新时期的当务之急，学术界为此也做出了一些有益的探索，绿色政府由此进入学术界的视野。

事实上，中国学者关于绿色政府的研究可以分为两个阶段，即应用研究阶段和理论研究阶段。2001年以前的研究大多以应用研究为主，研究方向为ISO14001环境管理体系。这一时期的主要学者有杨作精、叶林顺、李勤等。这些学者大多从政府的生态保护职能和ISO14001环境管理标准的关系人手，认为应建立一套以保护生态环境为目的，以PDCA（规划、实施、检查、纠正）为内容的完整环境管理体系。与应用研究相比，中国学者的理论研究则起步较晚，主要学者以付永胜、彭海珍、马小明、张兵生、刘银凤、苑琳、王习元等为代表。这些学者大多从公共管理视角切人，就绿色政府的理论基础展开研究，针对绿色政府的内涵和外延进行探讨并提出一些在当前国情下中国构建绿色政府的设想。虽然，中国学者对于绿色政府的研究已经开始，但迄今为止，关于绿色政府的概念尚未形成一致看法，这里援引周海滨学者的观点：所谓“绿色政府”是指政府机关，利用自身掌握的资源和优势，制定有效的环境战略，使该政府机构在运行时，对环境的不利影响降到最低，同时给予相关方施加良好的影响和约束。绿色政府并不是对私人部门加以管制和干预，而是通过自身的行动对私人部门加以引导、影响和约束。

二、构建绿色政府的实践困境

由于绿色政府对于中国来说还是一个新生事物，其在构建过程中就难免出现这样或那样的问题，况且如今正处在改革的攻坚克难阶段，各方面的条件还有待改善，但仅从职能转变角度来看还存在职能定位模糊、职能设置缺陷和职能履行乏力等问题，具体分析如下。

（一）职能定位模糊

职能定位的问题就是政府在处理公共事务中应当承担何种责任、履行何种职能的问题。绿色政府所要求的职能主要是规范自身行为的绿色化，引导社会行为的绿色化，倡导绿色经济的发展模式，最终实现经济的可持续发展。职能转变不仅是绿色政府理论的内在要求也是其实践的必要条件，但现今中国政府在职能定位中还存在越位、缺位和错位的问题，严重影响了环境保护职能的发挥。首先，政府职能越位主要表现在行政审批环节过多过细，管了许多不该管、管不了和管不好的事。同时，在经济调节方面，过多运用微观手段直接干预市场，对市场经济的发展造成了一定程度的不利影响。其次，政府职能缺位主要表现在市场监管、社会管理和公共服务职能比较薄弱，尤其在环境保护方面亟需加强。最后，政府职能的错位主要表现在过分强调经济发展，一味加强经济职能，从而相对弱化了其他职能的发挥。因此，政府职能必须重新定位，科学、合理、准确的职能定位不仅是当前的形势所需，也是构建绿色政府的基础。

（二）职能设置缺陷

改革开放以来中国共进行了6次较大规模的政府机构改革活动，纵观这6次改革，我们不难发现，每次改革中均涉及到精兵简政、裁汰冗余和职能转变。政府中机构林立、人员众多的问题已成为中国行政体制中的一大弊病，不仅增加了行政成本，而且严重影响了行政效率。同时，职能设置缺乏科学设计，历次改革的做法都是先合并机构和人员，然后再进行职能设计，这就违背了因事设职的原则，导致职能交叉和职能分散现象的出现。中国目前正面临着区域和流域环境治理的巨大压力，这就需要一个强有力的政府去统筹全局，制定全国性和区域性的环境保护政策，在履行生态保护责任时各部门之间和地方政府之间能够通力合作，互相配合，形成环境治理的合力。但是，由于机构设置无序、权责划分不清导致政出多门、各自为政和推诿扯皮现象严重，使得综合治理的效力难以发挥，严重影响政府实施环境保护措施的效果。

（三）职能履行乏力

中国是单一制国家，中央政府的各项职能需要依靠职能部门和地方政府去实施，但能否将其落到实处，这就涉及到职能履行效果的问题。职能履行乏力主要是指政府责任发挥不到位，没有实现职能设置的初衷，或者也可以说是职能履行的效果不佳。职能部门和地方政府职能履行乏力的具体表现如下：第一，环保部门不作为。一直以来地方政府对于环境问题采取的做法是睁一只眼闭一只眼，只关注GDP的增长和短期的经济效益，对环境污染则不愿意投入过多精力，环保部门长期遭受冷遇。第二，地方政府职能异化。唯经济利益的发展观念使得官员绩效考核体系以GDP作为主要标准，这势必导致官员的政绩观发生扭曲。地方政府为了提升政绩而大搞形象工程，而子工程程，特别址一些领导干部为保政绩而不断追求GDP的高速增长，为此大肆开展招商引资活动，审批投产了一大批高污染、高耗能和高耗水的“三高”企业，更有甚者，一些地方政府不惜违法、违规为这些企业保驾护航

三、构建绿色政府的归因分析

根据上文所述，中国构建绿色政府的职能转变问题包括职能定位模糊、职能设置缺陷和职能履行乏力。针对这些问题，以下将从发展观念、行政体制和监管问责这三个方面给予具体的原因阐释。

（一）发展观念落后

自1978年中国实行改革开放以来，党和国家的工作重心围绕经济建设展开，这就使得经济利益被放在了首要位置，在发展观念上过分强调经济的高速发展，误以为国家的发展就只是经济发展。在这种观念的引导下，经济职能成为政府的主要职能，被摆在了第一位，而其他职能，特别是环境保护等职能则一直处于次要位置。当然，一个国家的繁荣昌盛需要以大量的物质财富为基础，这是无可厚非的。但是，一味片面强调发展经济而忽视其他职能的发挥则将引起一系列社会问题的出现，特别是在环境问题凸显的当下，转变发展观念变得尤为紧迫。中国政府对此也做出了较大努力，科学发展观、可持续发展战略与和谐社会等观念已经被党和国家提出，但观念的改变并非一蹴而就，旧有观念的强大惯性造就了绿色政府构建的发展观念困境。

（二）原有行政体制的弊端

中国政府职能转变中存在的问题主要是由于原有行政体制与当今社会的发展脱节，进而给政府的职能发挥造成严重影响。关于行政体制改革的讨论和实践从党的十一届三中全会以来从未停止，虽然取得了一定的成绩，但问题依然严重。如：政府角色定位中的缺位、越位和错位现象以及政企不分、政资不分、政事不分和政社不分的問题；职能部门设置中的条块分割、职能交叉、职能分散问题；政策制定和执行中缺乏统一性和协调性问题；管理方式中的重立法而轻监管、以罚代管、效率较低和成本膨胀等问题。这些问题的出现导致政府在环境治理中无法形成统一有效的管理力度，严重阻碍了中国环境治理的进程。这与构建绿色政府所要求的统一、权威、高效、协调的管理体系相悖，造成了中国构建绿色政府的体制困境。

（三）监督问责体系不健全

全面、严格的监管问责体系是政府职能有效发挥的强力保障，在政府正确行使权力和积极履行职责方面起到重要作用。中国政府监管问责体系的漏洞是环保职能履行乏力的主要原因，具体体现在以下几点：第一，立法滞后。虽然中国制定的监督问责法律在数量上已有一定的规模，但长期以来这些法律对于环保职责的规定只是宣布性的，而并非约束性的，具体的操作性不足。同时，一些非常重要的监督问责法律如《惩治腐败法》《行政监督程序法》《公职人员财产申报法》等迟迟不能出台，严重影响对政府履职的实质监督。第二，内部监督薄弱。内部监督又称为同体监督，其主体和客体都是政府本身，这种“既做运动员又做裁判员”的监管方式容易导致“暗箱操作”“官官相护”和“权力交换”等现象的出现，使内部监督流于形式。第三。外部监督有限。外部监督又称为异体监督，主要有人大监督、司法监督、政协监督、公众监督等。在我国当前的政治体制下，各级政府在实质上更多的是向上级负责，人大和政协监督对地方政府的制约作用非常有限。第四，司法监督和公众监督滞后。司法部门对于政府具体行政行为的监督作用较为明显，但对于抽象行政行为的监督却缺少法律依据，而且，司法监督和公众监督都是事后监督，只有在问题暴露之后才予以关注，缺乏监督效力。

四、构建绿色政府的策略建议

绿色政府的构建是当前中国经济和社会发展的需要，是顺应时代潮流的重大举措。然而，现实中存在的诸多问题却严重干扰着绿色政府的建设进程，以下针对这些问题的原因给出具体的对策建议。

（一）塑造绿色政府的发展观念

虽然近年来中国政府在环境保护方面已做出较大的努力，并且取得了一些成效，但却始终无法打破经济发展与环境污染之间的矛盾，其主要原因就在于原有的发展观念已经赶不上时代发展的要求。中国构建绿色政府的首要任务便是转变发展观念，只有政府内部对绿色经济发展观念在思想上达到统一认识之后才能够指导政府的绿色行为。因此，中国政府要强化服务意识、环保意识、法制意识和民主意识。

首先，政府作为公共服务的提供者，其最终目标就是为人民服务，树立服务意识是政府职能转变的根本前提。其次，培养政府工作人员的环保意识是政府自身绿色化的重要内容之一。只有环保意识的增强才能从根本上改变经济发展观念。再次，依法治国是中国共产党执政的基本方略，法制意识的强化有助于环境保护职能的顺利发挥，并且可以借助法律的强制力来约束破坏环境的行为。最后，民主意识的觉醒要求政府重新审视与企业和公民的关系，在平等对话的基础上达成一致的环保策略。绿色政府的发展观念总体说来就是树立全面协调可持续的发展观，统筹人与自然和谐发展，在建设经济的同时也充分考虑政治、文化、社会和环境等因素，努力建设资源节约型和环境友好型社会。

（二）完善生态文明制度建设

中国共产党第十八次全国代表大会提出要加强生态文明建设，保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。“这是首次提出来的，是一个根本性的保障：建设生态文明制度。”仅仅是号召和观念转变还不够，需要我们的制度进行改革、改变，形成适应生态文明理念要求的制度。生态文明制度的建设首先就是要完善法制建设，奠定政府绿色行为的合法性基础。其次就是要完善绿色政府的环境治理机制，形成从预警、反应到补救的完整系统。

健全生态法制建设。环境保护的法律、法规、规章和政策等规范性文件是政府行使职权的根本依据。绿色政府的建设要求政府从环境治理的整体性出发，在借鉴国外先进经验基础上制定出一套符合当前中国改革与发展的法制体系。完善的环保法制不仅可以严格约束企业的环境污染行为，而且可以加强对政府职能履行的监管，加大对违法渎职行为的责任追究。

完善环境治理机制。环境治理机制的完善是政府整个环境保护工作的具体展开，科学、合理、高效的管理机制是环境保护工作富有成效的有力保障。政府应从预警、反应和补救这三个阶段出发建设全方位的环境治理机制。建立全国性的环境监测中心和信息交互系统，推动信息公开和环境危机预警机制建设。强化危机迹象的诊断和识别能力，在危机突破生态临界之前快速做出反应，果断采取措施予以应对，最大限度的減少损失。在事后的环境修复和重建工作中总揽全局，统筹各方力量，制定全面补救策略，督促部门之间和地方政府之间的工作开展，最大限度恢复生态环境的原貌。

（三）完善监督问责体系建设

一个政府是否履行职能，职能履行是否正确、有效的关键在于权力的控制和监督。中国政府环保职能的监管和问责亟需从以下三个方面予以完善。

1.加快监管问责法制建设。正如中国著名环境法学家王曦教授指出的那样：“由于我国的法律对政府环境保护公共职能没有给予足够明确的规定，政府的这项职能一直处于相对薄弱的地位。这是我国政府中比较普遍存在‘重经济发展、轻环境保护现象的重要原因。”以法律形式明确政府的环保责任、问责主体、客体、标准和程序等内容是实施环境监管问责的前提，国家应尽快出台环境监督问责的相关法律，为整治环保职能履行不力的行为找到法律依据。

2.建立重大决策失误问责制度。现代管理大师西蒙认为“管理就是决策”，决策在政府的整个行政活动中扮演着至关重要的角色，决策方案的正确与否直接影响政府职能的发挥。特别是对于一些重大决策，稍有不慎便会给国家和人民带来巨大损失。长期以来.各级地方政府在制定决策时优先考虑经济效益，对于环境的不利因素则考虑不周，但就是这样一些缺乏科学性论证的决策项目却可以轻松上马，其主要原因就是这样的决策在带来丰厚经济利益的同时决策者不必为决策失败而负任何责任。因此，建立重大决策失误的问责制度就显得尤为必要。通过问责制度来量化决策失误的等级并给予相应的惩罚，使决策者在制定决策方案时必须顾及到因环境不利因素所付出的代价，进而从根源上减少因决策失误而导致的环境问题。

3.建立地方政府环保工作人大监督制度。基于委托——代理理论的主张，政府的行政权力来源于人民，那么各级人大就是委托人，各级政府则是代理人。《中华人民共和国宪法》规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。所以各级人大对于政府环保职能的发挥状况同样具有监督的权力，而且人大监督也是外部监督的重要形式之一。人大监督制度的建立可以从以下几个方面着手进行，要求各级政府定期提供环保工作报告，听取和审议重大项目的环境测评报告；建立长效监督机制，加强对环境工作的巡视和对相关责任人的质询；加强重大环境案件的责任追究，特别是对地方政府一把手进行的撤职审议和决定等。

五、结语

综上所述，无论是理论研究还是实践操作，中国对于绿色政府的认识均处于初级阶段，而且存在诸多现实问题，构建绿色政府的难度较大。但值得欣慰的是，在“十二五”规划期间，中国的各项事业已经在科学发展观的指导下稳步推进，发展观念的更新、行政体制的改革和政府职能的加速转变正在有条不紊地进行，绿色政府的建设也将日趋完