司法改革背景下合议制面临的问题及完善路径探讨

梁平　刘春松

摘要：在当今司法改革的大背景下，对合议制进行改革是必然的趋势。合议制是民主政治在司法领域的延伸，合议制作为人民法院审理案件的基本组织形式，其配置是否合理直接影响司法公正的实现。在长期的司法实践，合议制暴露出了很多弊端，严重影响了司法公正和司法效率。因此需要探索解决合议制问题的路径，保证合议制功能的发挥，实现法治社会的健康发展。

关键词：合议制；案件承办人；司法公正；追究机制

中图分类号：DF71

文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.10

文章编号：1009-6922（2016）04-34-05

合议制是人民法院审理案件最基本的组织形式，合议制的配置是否合理直接关系到案件能否得到公正的审理。我国法院所受理的各类民事案件，大部分都适用合议制。根据我国《人民法院组织法》的相关规定，人民法院审理案件实行合议制，除法律规定可以实行独任制审理的案件以外，其他的案件都应该由合议庭进行审判。合议庭是人民法院审判民事案件的基本审判组织，由三名以上的审判人员单数组成审判组织，代表法院对民事案件进行集体审理和裁判的制度。

合议制设置的初衷是让全体审判人员充分发挥智慧，集体讨论，积极评议，保证司法公正，提高審判效率，以事实为依据以法律为准绳，确保案件得到公平公正审理，让每一位当事人都能感受到公平正义。但是，从长期的司法实践来看，合议制名存实亡，合议制设置的初衷并没有得到切实体现，合议制的功能没有充分发挥，当前合议制的现状与设置时的初衷完全背道而驰，合议制的基本功能没有发挥，弊端日益凸显，与党的十八届四中全会对于司法改革所提出的要求明显不相符。合议制的诟病严重影响司法公正以及司法效率的实现，不利于法治社会的建设，从长远来看，必将严重影响社会的长治久安。

一、合议制的历史演变

（一）西方合议制的演变历程

合议制是一项古老的审判制度，在氏族社会，氏族成员享有决定权，一切争端和纠纷都由氏族来解决，体现了纠纷解决的民主性。在奴隶社会，500名古希腊市民对柏拉图进行审判，实际上就是在充当合议制的法官，可见合议制在当时作为一种先进的司法制度运用到司法审判中。在封建社会，雅典的法律制度中就有陪审庭的规定，具体处理重大案件，实际上这些都是合议制的雏形。在近现代社会，随着英国大革命的胜利，民主思想得到了广泛传播，英国从法克兰移植了陪审制度，由12名陪审官组成的大陪审团和小陪审团对初审民事案件进行审理，合议制度不断完善。从氏族社会合议制的雏形到近现代对合议制的立法，体现了各个时代人们对司法民主、司法公正的期望。

（二）我国合议制的历史演变

在中国古代社会，受封建体制的影响，对案件的审理大多采取法官坐堂问案的形式，法官一人独任审理。但是，为了国家统治的需要，也开始建立科学的审判形式，合议制初见端倪。但古代的合议只是形式上的合议，与现代合议制相差甚远。

西周时期，形成了“以三刺庶民狱讼之中，一日讯群臣；二日讯群吏；三日讯方民”的三刺制度，体现了西周明德慎罚的立法思想，合议制在西周初见端倪。唐朝时期，三司推事设立，合议制进一步完善。由皇帝召集大理卿、刑部侍郎、御史中丞对重大疑难案件共同审理。这是唐朝审理大案时的一种制度，三个司法机关以一个团体的形式在当时的司法审判中发挥功能，三司推事设立的目的是为了保证司法审判活动符合法律的基本要求，确保正确认定案件事实。明清时期，合议制主要体现在会审制度上。例如，三司会审、九卿会审、朝审、热审、大审等，合议制在明清有了进一步发展。会审制度是明清时期审理重大疑难案件最重要的制度，一方面是由于当时封建体制的客观需要，另一方面会审制度的设立体现了司法的民主性和公正性，会审制度召集多名官员对重大疑难案件进行审理，使集体智慧得到充分发挥，在一定程度上能够避免冤假错案的发生。清政府灭亡到新中国成立期间，民主思想进一步传播，引进了陪审制度。1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》，都对人民陪审员制度作了相关规定。吸收人民陪审员参与到司法活动的过程中，在一定程度上可以防止法官独断专行，以及司法腐败的滋生，同时陪审团更有利于认清案件事实，是司法民主的体现。1979年我国首部《刑事诉讼法》一百零五条规定：基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，除自诉案件和其他轻微的刑事案件可以由审判员一人独任审判以外，应当由审判员一人、人民陪审员二人组成合议庭进行。1989年《行政诉讼法》第四十六条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。1991年《民事诉讼法》第四十条规定：人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。可见，合议制在立法中进行了明确规定，我国民主法治更加完善，合议制作为我国一项基本的司法制度以立法的形式被确定下来。

从中西方合议制的历史发展过程来看，中西方合议制在本质上没有太大差别，都是将司法公正、司法民主的精神贯彻到合议制当中，使集体智慧得到充分发挥以防止法官主观偏见和枉法裁判，树立司法权威和司法公信力。但在司法实践中存在着区别，西方的合议制只适用于重大疑难案件以及上诉案件，独任制是最主要的审判形式，其优越性在于实现了司法效率，使案件能够及时处理，减少了诉累；我国除了案情简单的一审案件适用独任制外，合议制是最主要的审判形式，二审、再审案件均由法官组成合议庭进行审理，其优越性在于实现了权利制约和司法民主，使案件的裁判结果更公正，在一定程度上可以避免冤假错案的发生。但是，合议制的大量适用也导致司法资源的浪费，不利于司法效率的实现。

二、司法改革背景下合议制存在的问题

1999年，最高人民法院制定了《人民法院五年改革纲要》，纲要指出：人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标之一是以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。最高人民法院意识到了合议制存在的问题，规定了对合议制改革的任务。随后的《人民法院第二个五年改革纲要》规定：建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责。院长、副院长、庭长、副庭長应当参加合议庭审理案件。逐步实现合议庭、独任法官负责制。为贯彻党的十七大精神，实现公平正义，《人民法院第三个五年改革纲要》规定完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责。随着各级法院改革的深入推进，《人民法院第四个五年改革纲要》在完善审判责任制方面规定完善主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约由此可见，我国的司法体制改革已经进入深水区，合议制改革已经推到了风口浪尖，对合议制改革已经经历了十几个春秋，改革成效有待检验。在司法改革的背景下，合议制的弊端逐渐暴露出来，主要表现为以下几个方面：

（一）形合实独

人民法院审理案件的组织形式分为合议制和独任制，就其合议制与独任制的比较来看，合议制的优越性在于组织形式的民主性、评议过程的公正性以及裁判结果的可接受性。合议制设置的初衷是有多人分担审判工作，提升司法权威。但从司法实践中来看，人民法院在审理民事案件时，虽然依照民事诉讼法的规定依法组成合议庭，但我们发现合议庭只是打出了合议制的幌子，并没有做到实质上的合议。按照人民法院组织法规定，每一个案件都有一名案件承办人，由案件承办人最先接手案件，相比之下，较合议庭其他成员最早接触案件，最了解案件情况，案件承办人往往又是合议庭的组成人员。案件承办人不出席合议庭的情况下，也只有审判长一人了解案件情况。合议庭的其他人员由于对案件的了解程度以及其他原因，对案件不会进行实质上的审理。因此在实际法庭审理过程中，往往只有审判长一人或案件承办人对当事人发问，对案件事实进行审理认定。其实质是审判长或案件承办人一人独任审理，整个合议庭审理演变成了审判长或案件承办人的“一言堂”。合议庭其他人员“坐而不审”，完全沦为陪审的“道具”。这与当时设置合议制度的初衷完全相背离，严重扭曲了合议庭的性质，使司法权威和司法公信力大打折扣。

（二）人案关系紧张

我国的司法资源总量与案件数量不对等。特别是近年以来，离婚诉讼、财产纠纷等民事案件呈现井喷式上升。下表是我国最高法院工作报告中近三年以来各级人民法院接受的一审民事案件的数据：

我国的司法资源相对有限，依照民事诉讼法的相关规定，绝大部分案件应组成合议庭进行审理，而合议庭的组成必须是由审判员或人民陪审员三人以上且为单数组成。因此，只要组成合议庭就意味着最少有三名审判员或人民陪审员出庭参加法庭审理。相比之下，适用独任制的范围特别小，按照法律规定，独任庭审判的案件主要包括基层法院第一审的简单民事案件和经济纠纷；非讼程序除公示催告程序中的除权判决外；适用特别程序审理的案件，除选民资格或者其他重大疑难案件有审判员组成合议庭审判以外，其他案件由审判员一人独任审判。由此可见，我国现行民诉法规定适用独任制审理案件的范围相当有限。虽然合议制是审理案件适用最广泛最基本的审判形式，能够更加充分的保障当事人的合法权益。但是，由于合议制流于形式，浪费了司法资源，使有限的司法资源更加短缺，使得人案矛盾加剧且愈演愈烈。

（三）合议庭成员组成不科学

一方面，合议庭的组成对法官要求相对较低，只要具备法官资格就可以组成合议庭进行案件的审理。对人民陪审员的选任门槛更是较低，只要是年满23周岁，品行良好、公道正派，身体健康，拥护中华人民共和国宪法，具有大学专科以上文化程度且没有不得担任人民陪审员的情况，就可以加入到合议庭，同法官具有同样的权利审理案件。而合议庭审理案件，基本上是案件相对复杂，权利义务关系不明确，事实认定及法律适用争议相对较大的案件。如果对审判人员的要求过低，让这样的审判团队审理民事案件其公正性得不到切实保障。另一方面，当案件交由承办法官之后，由他挑选其他审判人员，组成合议庭审理案件。然后根据行政级别确定审判长，也有一部分案件，是由案件的承办法官担当审判长。赋予案件承办人这样的选择权，其弊端是严重助长了法官之间结党营私、相互勾结的势头，为司法腐败提供了滋生的空间，司法公正就无从谈起，司法权威受到严重践踏，与我国现行司法改革的方向背道而驰。

（四）合议庭评议存在缺陷

合议庭在最后的评议环节也是弊端凸显，问题重重。首先评议的对象不明确。对案件的实体问题进行评议、程序问题进行评议以及事实认定法律适用问题进行评议法律没有明文规定，这就造成了司法实践中的混乱。对该评议的不评议、不该评议的乱评议，影响了案件的正常审理，降低了司法效率。其次，合议庭设置的最初目的是在评议环节让各个审判人员及人民陪审员的智慧得到发挥，大家对案件事实的认定以及法律的适用问题，充分发表自己的看法和见解，不同意见展开激烈的交锋。但是，从目前的司法实践中看，合议庭评议完全是流于形式、敷衍了事。在合议庭评议过程中，由于目前我国合议庭的规则是按资历和行政级别的高低进行发言。因此，资历或行政级别低的法官出于某些因素的考虑，很少对案件发表自己的看法，更有的审判人员直接弃权。通常情况下就是由审判长一人或主审法官对案件的基本事实认定和法律适用问题发表意见。合议庭其他成员即使评议，由于合议庭成员素质参差不齐，也只是发表一些结论性的观点，不对事实认定、法律适用以及心证如何形成展开充分的评论，合议庭其他成员通常的做法就是同意审判长或主审法官的意见，在最后的评议笔录上签字，这样的评议没有丝毫意义，导致合议的目的难以实现，远远没有达到合议庭评议所预期的效果。合议庭评议敷衍了事，对当事人合法权益的保障以及司法公正的实现有极大危害。结合某地调查针对100件案件的调查发现，合议庭成员意见完全一致的为88件，基本一致的为10件，出现分歧的仅有2件，直接认可承办人意见的为65件，对所发表意见充分展开讨论的仅有3件。这就背离了合议制设置的初衷。最后，表决机制设置不合理。按照《人民法院组织法》规定，合议庭最后表决按照少数服从多数的原则，体现了民主原则：合议庭的所有成员在某一问题上很可能出现多种不同的看法，形成多种意见。按照我国民事诉讼法的规定对不能形成多数意见的案件应当提交审判委员会，因此在最后的评议环节，法官可能会故意制造多种不同的意见，将案件提交审判委员会。这样的规定恰恰成了法官趋利避害的工具。

（五）院长、庭长、审判委员会对案件干预过度

我国《宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，司法体系中行政色彩十分浓重，在审判过程出现了层层审批层层把关的院长、庭长审批案件制度，合议庭在评议案件后需向院长、庭长请示汇报，合议庭制作的判决、裁定同样也需要院长、庭长签署后才發生法律效力，更甚者院长、庭长对案件的个人意见可能会改变合议庭的审理结果。因此，合议庭独立行使审判权就会受到很大限制。审判委员会的主要任务之一是：讨论重大、复杂或者疑难案件。包括案情复杂、影响较大的案件以及在法律适用上有疑难的案件。正是由于审判委员会有该项任务，所以，当合议庭遇到案情复杂、影响较大的案件以及法律适用有疑难的案件，都会提交审判委员会，由审判委员会裁决，审判委员会就成了法官们的“避风港”。这种做法就增强了合议庭成员对审判委员会的依赖，使其自主办案的能力降低，久而久之，这样的恶性循环会导致法官的业务能力降低。将案件提交审判委员会也使得审理与判决相分离开来，合议庭审理案件不对其判决，而由审判委员会做最终判决，违背了审判规律。另外，把案件提交审判委员会，即使出现错案审判长或案件承办人也不被追究责任。因此，只要是出现新类型、案情复杂影响较大，法律适用疑难的案件，合议庭往往都会把案件推到审判委员会。而审判委员会主要工作是进行指导以及法律监督，这样就加重的审判委员会的工作负担，不利于审判委员会功能的发挥。

三、影响合议制存在问题的因素

从目前的司法实践来看，合议制的运作模式偏离了立法的本意，合议制存在上述问题是一系列因素交织在一起的产物。究其根源，主要有一下几方面的原因。

（一）案件承办人制度制约合议制有效运转

案件承办人最先接手案件，所以大部分实质性审判事项都由案件承办人完成。例如，庭审前的准备活动、证据交换和调查、拟列庭审纲要、起草裁判文书等。我国法院分配案件是直接把案件分配到法官个人，法官个人作为案件承办人。因此，案件承办人是案件的责任主体，对案件的处理结果起决定性作用，对案件十分了解，参与案件的始终，合议庭的其他成员对案件的了解程度不够，只是简单的充当陪审的道具。这就造成了合议制独任化的现象。

（二）合议庭组成人员的专业素质存在差异

法官是审判组织的主体，享有审判权，依照自己的专业知识对案件进行事实认定和法律适用。虽然法官都取得了审判资格，但是由于法官所受的教育程度不同，素质参差不齐。因此，合议庭成员素质有高有低。在这样的背景下，在法庭审理过程中，法律修养不高的人，对案件的操作不能得心应手，使得合议庭的功能不能得到充分发挥。判案法官素质高低不同，导致在案件事实认定和法律事实适用问题上存在差异，可能导致案件事实认定不清，法律适用存在差异等问题。因此，合议庭组成人员的专业素质存在差异是合议制存在问题的重要原因之一。

（三）司法资源同案件数量的不对等

近年来，离婚诉讼、财产纠纷、商事领域纠纷等民事案件逐渐增多，民商事案件上升明显。2015年，新收民商事一审、二审、再审案件11044739件，上升21.8%；新收婚姻家庭、继承纠纷案件1817278件，上升7.59%；合同纠纷案件6631249件，上升30.82%；权属、侵权以及其他民事纠纷案件2596212件，上升12.38%。合议庭的其他成员在合议庭中所表现出的合而不审、评而不议等消极态度并不是因为法官个人缺乏责任心或者能力低下，而是由于法官们的办案压力与日俱增。面对如此庞大的工作压力，让合议庭的所有法官都像案件承办人那样认真准备每一起案件，确实有些吃不消。法官没有充分的时间认真准备法庭审理、合议庭评议。办案效率又影响法官的绩效考核、奖金、晋升，因此法官过分看重办案效率，急于结案，合议庭审理过程流于形式，评议阶段敷衍了事，审判人员只重视判案数量，而忽视办案质量，司法公正得不到彰显，没有达到合议制预期的效果。

（四）合议制缺乏相应的追究机制

根据我国诉讼法的规定，合议庭负责制是指合议庭所有成员对案件的审理及裁判结果负责。然而，从我国司法实践来看，这种合议庭人员全体负责逐渐演变成案件承办人或主审法官一人负责。这种责任机制的设立使得除了案件承办人或主审法官对该案件了解以外，合议庭其他成员几乎对案情不太了解。另外，由于目前我国的考评制度主要是针对法官个人的业绩考评，而没有建立相应的合议庭整体的考评机制。不管是从法庭审理还是到评议环节以及到最后的判决结果，都没有明文规定处罚机制。基于这样的立法背景，结合我国目前的司法现状，其他审判人员本着多一事不如少一事的心态，怠于行使权利。这与合议制设置时的初衷是完全相背离的，这也是合议庭出现形合实独的重要原因。

四、完善合议制弊端的路径探讨

对合议制改革缺乏足够的重视导致合议制配置不科学，侵蚀了司法公正和司法权威。从长远的角度，要想使合议制充分发挥其应有的功能，除了对合议制进行微观上的改革，更应当对其进行体制上的改革。

（一）去行政化

在司法体系中存在行政级别的合理性值得深思。合议制设置的初衷是让法官的集体智慧充分发挥，共同对案件平等地进行审理，而在司法体系中存在行政级别就打破了合议庭成员之间平等的话语权。行政级别的高低决定了法官在审理案件中的话语权，行政级别高的法官对行政级别低的法官往往会形成一种压制，对其他法官的合理意见充耳不闻，这就不利于合议庭进行辩论，形成民主合理的判决结果。因此，要想使合议庭充分发挥功能，形成合理的判决就必须去除法官的行政级别，使其平等的对案件进行审理。同时，对目前的合议制进行改革，必须剔除人民法院的行政化模式，将案件的审判权交由法官和合议庭，建立完备的合议制。取消疑难案件的上级请示制度，向上级请示，取消重大、复杂或者疑难案件提交审判委员会制度。对于重大疑难案件，建立由资历高的审判人员以及院长、庭长组成合议庭，并且可以聘请相关的民法及民事诉讼法领域的专家学者。保证了审判质量，体现了司法公正，确保了审判合一。对于评议阶段，应该完善评议细则，实现每名审判人员全部发言，且按照资历发表意见，先由资历浅的审判人员发言，最后由审判长发言。这样，在一定程度上遏制审判长一人独断的现象。

（二）扩大独任制的适用范围

从法制发展的历史轨迹来看，很多司法制度随着社会的发展消失匿迹。例如，英国的陪审制度就是很好的佐证，英国是现代意义上陪审制的摇篮，但目前英国的司法体制中陪审制已经完全消失。合议制也不例外，从目前世界各国的审判组织形式看，合议制的适用范围逐渐萎缩，独任制的适用范围在逐渐扩大，合议制较独任制相比，虽有决策民主化、遏制司法腐败等优势，但合议制的司法效率特别低。“迟到的正义非正义。”在保证司法公正的同时兼顾司法效率。提高司法效率的手段之一就是限制合议制，扩大独任制的适用范围。对基本的民事案件，例如合同纠纷案件、侵权案件、离婚案件、继承案件等可以由法官一人独任审理。对于疑难案件、新类型案件适用合议制进行审理，实现司法资源的优化配置。在避免司法资源浪费的同时，也提高了司法效率，使司法公正得到了保障，人案关系也得到了缓解。

（三）完善人民陪审员制度，提高法官素质

人民陪审员制度是新中国建立后我国从西方引进的司法制度。陪审制是保证公民参加庭审的重要途径，体现了司法民主化，吸收人民陪审员加入到庭审活动中，在案件事实认定及法律适用上同法官拥有相同的权利，在一定程度上可以弥补法官对事实认定的片面化，遏制司法腐败的发生，实现司法民主。但是，人民陪审员毕竟是普通公民，没有丰富的法律知识，在法律适用上同法官拥有相同的权利确实值得深思。因此，在今后的司法改革中，应适当限制人民陪審员的权利，借鉴西方国家的做法，在事实认定上同法官拥有相同的权利，而在法律适用的权利应当完全交由法官。同时，还应当提高法官的专业化和职业化，打造过硬的审判团队。合议制是我国最重要的审判方式，合议庭是最重要的审判组织，合议庭成员的素质高低直接影响到司法公正和司法效率。因此，打造一支专业素质过硬的审判团队是非常有必要的。对于审判人员应当对他们定期进行相关的培训，完善考核制度，对合议庭成员实行优胜劣汰制，提高进入合议庭成员的准入门槛，对于考核达不到标准的审判人员进行淘汰，不能让其成为合议庭成员审理案件，通过培训和学习达到合议庭审判人员的标准时，再允许加入合议庭审理案件。同时对考核优秀的法官给予适当的物质或精神奖励，提高他们审理案件的积极性，实现法官精英化，提高法官整体素质，提高合议庭审理案件的效率。

（四）建立健全责任追究机制

由于合议庭缺乏相应的责任处罚机制，因此在今后的立法或司法解释中，应当改善追究机制不合理的地方，改变过去“形合实独”的现象。明确合议庭成员的责任，对案件的裁判结果，不再简单地实行法官个人责任制，对合议庭整体全面进行考评。完善案件承办人制度，对于实质性的审判活动应当交由全体合议庭成员完成，案件承办人只负责一些程序性事项。这样能够保证合议庭成员充分掌握案件事实。改变合议庭传统的审判方式，合议庭全体成员共同查阅案卷资料，集体评议，改变过去合而不议的局面，让集体智慧得到充分发挥。严格责任追究，对于不同的意见都应当记录在案，当出现错案时，对持正确意见的审判人员不再追究相应的责任，坚持谁有错谁担责的追究机制。当合议庭成员的意见都不一致时，可以通过聘请法学领域相关学者专家进行意见咨询。

五、结语

合议制运行机制的合理化是司法改革的重要目标。虽然合议制问题凸显，对其改革挑战巨大，相信待时机成熟时，定能有效遏制和消除此类弊端，确保合议制功能的发挥，实现司法公正和司法权威。