加快普陀科创驱动转型实践区建设的思考

摘 要 2014年5月，习近平总书记在上海考察工作时明确要求，上海要加快建成具有全球影响力的科技创新中心；2015年5月，上海市委、市政府发布《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》；近期，普陀区委、区政府出台《关于提升区域科技创新能力的实施意见》，提出了建设科创驱动转型实践区的要求。本文就优化财政科技资金管理，更好发挥和拓展财政政策引导和杠杆作用作一探讨。

关键词 财政政策 科技创新 问题 对策

准确把握市委一号课题精神，积极融入上海具有全球影响力的科创中心建设，对于普陀区建设科创驱动转型实践区，实现跨越式发展具有重要意义。以下结合普陀科创实际，从优化财政支持方式的角度进行探讨研究。

一、基本现状

“十二五”期间，为推进区域科技产业发展，我区累计安排科技支出约16亿元。各相关部门陆续出台《普陀区支持科技公共服务平台发展专项资金实施细则》《普陀区知识产权专项扶持资金实施细则》《普陀区产业发展科技孵化项目扶持资金实施细则》《普陀区企业技术引进、吸收、创新项目支持资金实施细则》《普陀区中小企业共享科技资源支持资金管理办法》等一系列科技支持政策10余个，为增强区域科技实力、提高综合竞争力、支撑引领经济社会的发展发挥了重要作用。截至2015年底，区内集聚科技企业2000余家，其中上海市高新技术企业182家；拥有科技产业园区9个（2013年创建成为“上海张江高新技术产业开发区普陀园”），部属或市属科研院所17家、“九八五”高校2家、国家级工程技术研究中心2家、市工程技术研究中心9家和上海市创新战略联盟4家，吸引机器人检测和评定中心、国家“可信嵌入式”软件工程技术研究中心、智慧·照明产业园等重要创新项目落户。科技产业占区级税收的比重从2011年的19.02%上升到2015年上半年的21.32%。

二、存在问题

（1）财政政策资金存在“碎片化”现象，聚焦功能发挥不够。由于科技政策体系相对复杂，政策文件数量较多，涉及区科委、区发改委、区商务委、区质监局、区财政局、区金融办等多个部门，有重复、分散、多头申报的现象，部分政策一定程度上也有“撒胡椒面”的现象，影响资金整体使用效益。

（2）财政投入方式以直接扶持、专项补贴为主，引导功能发挥不够且投入资金缺乏绩效考核，使用情况掌握不足。

（3）财政撬动机制老化，杠杆功能发挥不够。尤其是在缓解小微企业融资难、担保难方面，除了传统的贴息贴费、担保增信、风险补偿外，股权投资、投贷（保）联动等新型杠杆运用得较少。

三、对策建议

（一）基本原则

（1）强化政策的整合与统筹。一是发挥好市区政策的协同效应，在贯彻执行市级政策的基础上，结合普陀实际，整合形成区级层面支持科技创新的政策体系，体现出本区特色。二是统筹衔接科技创新各环节，包括基础研究、应用开发、成果转化、产业发展等，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链。三是建立统一的评估监管体系，加强事中、事后的监督检查和绩效评价管理。

（2）明晰政府与市场的关系。更多探索运用财政后补助、间接投入等支持方式，既发挥市场配置技术创新资源的决定性作用和企业技术创新主体作用，支持企业技术创新和科技成果转化；也突出政府重点支持市场不能有效配置资源的公共科技活动，积极营造激励创新的环境，营造遵循科学规律、鼓励探索、宽容失败的氛围。

（3）发挥科技+金融的乘数效应。运用各类金融工具协同支持创新发展，强化资本市场支持，拓宽间接融资渠道，加大对早中期、初创期创新型企业支持力度，促进创新型、成长型企业加速发展。

（二）具体措施

（1）建立统一的区域科技政策平台。梳理全区现有支持科技创新的各类政策，统筹整合，避免交叉重叠、减少政策放空，形成全区政策“一盘棋”。各部门既联动配合，制定覆盖全创新链的系统化支持政策，又加强功能性分工，完善实施细则、简化操作流程，提高政策的实效性和可操作性。近期，区财政已协同区科委、区委组织部、区发改委和区人社局等部门，共同制定《普陀区支持科技创新的若干政策意见（试行）》，将多部门政策、意见归并为二十八条，包括投资发展、平台建设、信贷促进、科创项目、人才激励、风险防控六个方面。

（2）探索建立引导、补偿和激励机制。财政投入方式从偏重项目拨款，拓展到投资、保险、信贷、补贴、奖励等多种模式，综合运用无偿资助、股权投资、贷款贴息（融资贴息）、保费补贴、风险代偿、购买服务、激励奖补等方式支持科技创新。着重探索设立科创引导基金，带动更多社会资本投向科技创新领域。引导基金适当向天使投资和早中期风险投资基金倾斜；探索建立天使及早期创投风险补偿和奖励机制；参与投资基金选定的区科技企业或项目的跟投等，促进区内种子期、初创期、成长期中小创业企业发展，促进优质创业资本、项目、技术和人才向本区集聚。目前引导基金日常管理与运作主要有三种模式：一是委托市场化专业管理团队。二是委托政府职能部门。三是委托属地国有企业。从实际操作来看，选择纯市场化机构，存在政策性导向不足的现象；选择政府职能部门，存在专业力量不足的现象；选择属地国有企业，对企业的专业化程度要求也较高。结合区域实际，兼顾导向性和市场化要求，认为选择具有国资背景的专业投资管理公司作为受托管理机构较为适宜。

（3）发挥并购金融集聚区创新平台效应。作为国内首家以“并购金融”为主题的集聚区，创设1年多来，1100余家并购交易基金会员单位和投资机构等入驻集聚区和联交所，6家银行在业界率先创设并购银行类金融机构，中国并购公会与浦发银行联合成立并购融资联盟，美国亚洲金融协会和国际资本市场服务协会落户；上海普陀并购金融展示馆开馆；“中国资本市场并购及分类指数”研究与“上普并购指数”升级持续推进等。政策意见的出台和引导基金的筹备设立，有力吸引一批高端国际并购基金和金融机构的关注。可以此为契机，进一步引导并购金融资本聚焦科技创新：鼓励投资基（资）金与科技园区、企业对接，对基金（机构）投资区内科技企业并培育上市（挂牌）的，或投资引进上市（挂牌）科技企业的，给予项目运营补贴；做好科技企业、对接项目的跟踪服务，促进投贷联动，对有融资需求的，运用并购融资联盟及并购特色支行资金优势，联系推荐区内银行资源，提供项目化金融产品服务；支持企业通过发行债券、票据融资，组织企业与区内金融资源对接，对区内科技企业发行债票、票据或信托产品的，给予发行费用补贴；支持企业通过并购提升技术能力和产业能级，对区内企业、基金并购并引入国内外科技企业的，给予并购贷款贴息；探索创设混合所有制国际并购交易中心，发掘上海联合产权交易所“上海知识产权交易中心”、“科技创新成果（项目）交易服务中心”、“上海中小企业融资中心”等平台功能，为区内科技型企业产权确权评估、挂牌上市、转让报价、交易见证、结算清算、托管登记、项目融资、项目推介、政策咨询等提供配套服务。

（4）继续完善配套制度体系。一方面，抓紧制定、修订《政策意见》配套实施细则，明确具体标准和操作程序，并注重简化申请使用监管流程，设定项目评估审核时限，进一步提高政策的可行性、便利性。例如，试点开展科技服务券工作，由政府采取无偿资助方式，购买会计、法律、人才和知识产权类专业服务，支持中小微科技企业、创业团队、众创空间和科技园区发展；另一方面，注重政策的自我完善，加强政策与国家、市级最新政策的对接，加强财政资金投入的过程监管和绩效评估，将支持政策纳入绩效考核评价体系，定期委托第三方中介进行绩效考评，并由审计部门进行重点专项审计，再根据考评及审计结果相应调整完善政策，形成良性循环。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：姚海虹（1976—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生双证3班]

参考文献

[1] 中共中央国务院关于深化科技体制改革 加快国家创新体系建设的意见（中发〔2012〕6号）[S].

[2] 关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案（国发〔2014〕64号）[S].

[3] 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见（国办发〔2008〕116号） [S].

[4] 关于本市发展众创空间推进大众创新创业的指导意见（沪委办发〔2015〕37号）[S].

[5] 上海市创业投资引导基金管理暂行办法（沪府发〔2010〕37号）[S].