从公共决策模式窥探政府失灵问题

摘 要 2014年3月，台湾因为“反服贸”引发了太阳花学运。从深层次分析，这场学运是政府失灵的表现。笔者试从这一社会现象出发，结合公共管理学理论，通过对中国大陆和中国台湾政府失灵原因的分析，探讨政府失灵的解决之道。

关键词 政府失灵 公共决策 中国大陆与中国台湾 治理

两年多以前，海协会、海基会领导人在上海签署了《海峡两岸服务贸易协议》。因岛内反对声音太大，该协议在台湾的立法机构迟迟未能通过。2014年3月17日，政府单方面宣布此协议通过初审，直接打包送入院会，进行最终表决。由此引发了社会反响巨大的台湾太阳花运动。几百名台湾青年学生以突袭的方式冲破警察防线，占据了立法机构议场。同时，亦有10余万民众与学生上街游行，岛内陷入了政府管理失控的混乱状态。

这场以“反服贸”为核心的太阳花运动可以说是近几年来台湾地区最大的社会运动，也是马英九执政以来最大的危机。其实，反服贸只是导火索。他们真正不满的是这些年当局政府的执政不力。如今台湾的经济增长率一直在2%左右徘徊，这与曾经的“亚洲四小龙”时代相去甚远。民众担心服贸协议一旦通过，会损害他们现在仅存的优势和利益，所以激发了他们反抗的斗志。整个太阳花运动折射出的是台湾当局政府失灵的本质。

一、揭开政府失灵的面纱

台湾的这一幕可以说是我们现代社会政府运作的一个缩影，政府治理的改革和完善确实是人类社会的一个棘手问题。要想解决这个问题，我们首先得揭开政府失灵的面纱。

所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求无法在现代化议制民主政治中得到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施效率低下。政府失灵的具体表现包括：第一，公共决策中存在着“经济人”行为。第二，公共决策中的信息失灵。第三，公共决策者的能力有限。第四，公共决策的程序缺陷。第五，做出公共决策的有关机构效率不高。这其中，笔者认为公共决策的程序缺陷是一个重要因素。有序合理的公共决策程序是国家治理、政府运作的重要基石。无论是在采取直接民主决策机制的台湾地区，还是在采取间接民主决策机制的大陆地区，都存在导致政府失灵的因素，只要任何一个环节出错，都可能导致政府失灵事件的发生。前面提到的其他几种政府失灵的表现方式其实都可以在公共决策的过程之中得以体现。

（一）我国大陆地区

我国大陆地区总体上采取的是间接民主决策模式，公共决策的主体可分为三类，即执政党、立法机关和行政机关。

（1）执政党。我们国家实行的是中国共产党领导的多党合作制度。充分认识政党决策在中国公共决策中的位置，是理解中国政治和行政过程的关键。我们应该看到，中国共产党是我国广大人民根本利益的代表者，在国家发展建设中发挥了不可替代的积极作用。但是，近年来，党内部分党员形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的四风问题仍较为突出，腐败问题高发。这严重影响了党的作用的发挥，影响了公共决策甚至是国家决策的制定执行，使得决策出现偏差，最终为政府失灵埋下了隐患。

（2）立法机关。根据我们宪法的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使着国家权力。人民代表大会制度的运作是否顺畅有效，是我们国家长治久安的重要考量。从选民的角度来看，选民搭便车的现象突出，选民参与选举的热情并不是很高。选举在组织上、保障上存在较多的困难。例如，流动人口的选举问题，人户分离情况下选民基础信息资料失效问题等等。从人大代表的角度来看，选民利益的代表性尚有欠缺，履职能力有待加强。

（3）政府机构。人大代表的数量是有限的，大量的管理事务是由具体政府机关的公务员来行使的。政府机关的效率不高是造成政府失灵的非常重要的原因。一是政府机构缺乏竞争机制。二是政府机关缺少降低成本的动机。三是政府机构在内外部监督方面尚不够完善。由于政府机关和社会公众存在明显的信息不对称，政府机关的产出也很难衡量，所以外界很难对其监管制约。除了上述机构外，还有一种特殊群体的存在也为政府失灵增加了可能性，那就是各种利益集团。他们为了实现集团利益，会向政府进行寻租，再加上公共决策者的经济人行为，他们可能会接受利益集团的寻租行为甚至是主动设租，这样就会出现官商勾结、政府腐败的行为，使得很多的政府决策失去正确的方向。

（二）我国台湾地区

两岸截然不同的政治生态导致公共决策也存在很大差异。台湾可以说是一个选举社会。在选举过程中，各政党推选的候选人除了提出自己的政见，还得时不时出一些“奥步”，也就是一些烂招，炒作一些新闻热点，拉对方候选人下水。看似民主的政党轮替和政府决策模式其实隐藏着更大的不确定和不稳定性，混乱的选举环境其实已经给当选者上台后的政府运作埋下了隐患，使得公共决策的准确性、有效性均大打折扣。

（1）从地区领导人选举来看，最终胜出的参选者并不一定是最优、最佳的选择。除了参选者本身的能力，还有太多的外在影响因素。当最后的胜出者真的开始行使职权，可能与民众的心理预期是不一样的。这也就导致了原先的支持者最后可能变成了反对者。此外，参选人在选举时的很多政见都是为了争取选票的，等真的上台了，能不能兑现承诺也是个问题。为了守住政权，他们往往会顾虑很多，政策的出台也会变得非常的小心。

（2）从政党轮替来看，台湾目前的选举制度可能导致了“多数人的暴政”。根据阿罗不可能定理，在民主社会中，没有一种投票程序能尊重每一个人的偏好，能将所有个人的偏好转换成一种社会偏好，并做出前后一致的决策。例如，2012年大选，马英九连任时的得票率约为51.6%。显然剩下的48.4%被强制性地接受了这一结果。这为之后政府的运作埋下了不小的隐患，作为在野党的民进党，虽然没能夺得政权，但可在参政过程中不时设置障碍，使政府运作困难重重，318学运就是很好的证明。

二、寻求解决之道

从以上的分析中，我们发现，虽然大陆和台湾采取的是完全不同的公共决策模式，但如果任何一个环节出现问题，都可能导致政府失灵。那么，我们该如何来规避政府失灵的问题呢？我们要从国情出发，寻找解决方案。

（一）要转变观念，正确认识政府作用

我国在治理过程中曾长期处于计划经济状态，政府存在过度干预的情况，在国家发展的过程中产生了许多负面效应。在发展市场经济的过程中，我们必须保持清醒的头脑，明确政府干预的内容、范围和手段，把政府干预限定在合理的范围之内，以市场机制为主导，发挥政府干预的补充性作用。政府不能和市场混为一谈，政府对市场干预的范围应该仅限于市场失灵的情况。政府应该履行好“守夜人”的职责。

（二）要拓展渠道，积极发挥其他社会治理力量的作用

现代国家的治理绝不是市场或政府单方面的职责，公共治理的第三种力量正在崛起，原来政府和市场的二元结构正在演变成三元结构。因此，要创新思维，多拓展社会治理的渠道，加大对民间社会治理力量的扶持力度。各种社会治理力量要加强联动，建立多种社会调节力量互动的社会管理网络。

（三）要优化民主，建立科学有效的决策机制

一个国家善治的构成要素可以用十个词概括：公正、有效、参与性、稳定、回应、廉洁、法治、责任、透明性和合法性。正如前面阐述的，国家治理是建立在一个个正确公共决策的基础之上。公共决策程序的错误很可能引发政府失灵问题，因此必须高度重视公共决策的科学性、准确性和有效性。各部门之间应分清职责，各司其职，并加强配合。在拟订和选择公共决策时要畅通信息渠道，体现民主，让真正有能力、有工作热情者进入决策体制，进一步提升决策者的能力和水平。同时，要确保公共政策执行的有效性。

（四）要加强监管，建立和完善我国的法治体系

党的十八届四中全会已经提出了依法治国的基本纲略。因此，在政府决策过程中要树立法治思维。要进一步注重法治建设尤其是完善公共决策规则，打好有法可依的基础。除了加强政府的自律机制外，还必须加强外部监督体系建设，进一步完善监督政府行为的法律法规，并有效实施，以杜绝政府腐败和不公正现象的发生。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：袁赛丹（1980—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

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