如何完善国有资产监督管理体制

刘传艳　刘文锋

摘 要 国资委作专门的国有资产监督管理部门，既不是政府职能部门也不具有独立法人资格，在法律上不能独立承担责任，形成事实上的“所有者缺位”，这将造成大量国有资产在并购重组中流失。解决这个问题，重在构建产权清晰的国有资产管理体制，解决“所有者缺位”问题。

关键词 国有资产监督 代理成本 监督体制

一、我国现有国有资产监督管理现状

（一）我国目前国有资产监督管理体制

2003年3月国务院国有资产监督管理委员会成立，同年颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，随后《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》出台，新的国有资产监督管理体系形成。国资委对作为国有资产出资人的身份行使对国有企业的监督管理权，对国有资产分级管理主体和授权经营主要进行监督，在这个过程中，不仅要对国有资产营运的结果进行监督，而且要对国有资产营运的过程（包括分布结构、状态和变化趋势）进行监察和督导。国资委依据国务院的授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，形成了中央和地方各级国资委，指导推进国有企业改革和重组，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济结构和布局的战略性调整；代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。国资委对国有资产的监督管理主要通过上述的职能来实现。

（二）目前国有资产监督管理中的诟病及原因

（1）现有的国有资产管理体制存在实际上的“所有者缺位”现象。国资委作专门的国有资产监督管理部门，是政府机构但不是政府职能部门，也不是事业单位，其定位是“特设机构”。国资委实际上是一个大型的控股公司、投资公司，但目前没有明确国资委具有法人地位，所以从法律上理解，国资委不独立承担民事责任，所有由国资委做出的投资决策将找不到责任者，形成实际上的“所有者缺位”，造成大量国有资产在MBO（管理者收购）或其他形式的并购重组中流失。

（2）在国有资产管理问题上存在政资不分现象和直接干预企业经营活动问题。由于国资委一方面要对企业中国有资产的保值和增值负责，要通过监督管理提高企业的盈利能力；另一方面又要“推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整”，前者是履行出资人的权利和义务，后者是执行国家公共管理职能，这两个职能有时会出现矛盾。同时，由于国资委代表国家作为公司制企业的出资人，应该遵守公司法有关出资人的规定，目前国资委在履行国有资产监督管理中采用行政命令直接参与企业人事和经营活动的行为与公司法的规定相违背，不利于现代公司治理。

（3）国有资产监督管理体制中“代理成本”问题。在国有资产管理体制问题上，按照现代企业理论的委托代理理论，国家作为国有资产的出资者成为委托-代理关系的委托人，对国有资产负有监督管理责任的各级国资委成为国有资产运营监督的具体执行机构，而各级国资委负责人又成为监督管理权力的现实拥有者，当国资委官员的个人利益或者当国资委作为一个组织的利益与国家资产保值增值这一目标发生冲突时，很可能会导致国有资产的流失。在现存的情况下，国有资产的真正所有者（最终所有者）是全国人民，这是一个“消极”的所有者。一般需要政府作为国有资产的产权代表管理国有资产，这使得国有资产与其他资产相比在进入市场之前就存在一层委托代理关系。由于国有资产管理存在条块分割现象，原有的“国家所有、分级管理”模式中国家作为第一层次的委托人，然后层层向下委托，造成委托环节过多，造成信息传递上的多环节和实践上的阻碍，使本来就不对称的信息容易发生扭曲。而且由于中央政府和地方政府，地方政府之间、地方政府和企业之间利益的不一致，信息不可避免要被各部门按照自己利益的方式来重新解释。市场经济强调的是微观主体的分散决策，就是为了解决信息扭曲和信息不对称问题。在国家与企业之间存在的委托代理的多环节造成的“代理链”过长的问题，应该说是原来计划经济体制管理经济模式在转轨时期的一种反映。代理链条过长，加重了所有者和内部经营者信息不对称，不仅使“内部人控制”现象严重，国有企业无法形成有效的公司治理结构，也就难以成为真正的股份制企业。在国有资产“所有者缺位”的情况下，又存在“代理链”过长的问题，是我国的国有资产管理体制大部分问题出现的根本性原因。

三、思路与对策

（一）构建国有资产监督管理体制要充分重视地方政府的积极性

中国现有国有资产管理体制的一个重要特征是国有资产归中央所有，地方分级管理，也就是地方政府没有所有权，而只有管理权。这样做的一个严重结果就是导致了国有资产在交易上的较高社会成本，更严重的是，这样做还导致了地方政府对国有资产的漠不关心，没有关切国有资产的积极性，因为地方政府没有对国有资产的所有权，得不到作为所有者而享有的应有利益。在构建国有资产监督管理体制的时候，要注重调动中央与地方的积极性，尤其是要重视地方政府的积极性。在中央和地方的关系上，尤其值得注意的是，要充分重视地方政府构建国有资产监督管理体制的积极性，允许各地继续进行适合地方特点的国有资产管理体制不同方式的探索和试验。

（二）构建新的国有资产管理体制要做到产权清晰，解决“所有者缺位”问题

国有资产管理体制上的一个重要问题，就是要使国有资产监督管理委员会实现责任与权力的统一，即责任与权力相对称，因而国有资产监督管理委员会就不仅要管理资产，还要管理人，还要管事，从而行使作为出资人而应有的全部权力。可以说出资人制度改革是构建新的国有资产管理体制的关键。我们应该吸取原来的国家国有资产管理局的教训。原有的国家国有资产管理局只有一点点并不充分的管理资产的权力，除此之外，既没有管理人的权力，更没有管理事的权力，因而无法对国有资产实施有效管理。国有资产监督管理机构应该拥有作为出资人的全部权力，只有这样，国有资产管理专司机构才能完成自己应有的责任，实现责任与权力的相对称。我们在税收上已经分为地税和国税，国有资产管理也要分级。地方的产权、财权明确了，事权也就明确了，许多部门互相推诿的情况也会相应减少。落实出资人制度改革，首先要明确国有产权主体，建立统一的国有资产管理机构。二是要妥善解决中央和地方的对具体行业和企业归属问题，坚持国家统一所有，分级行使出资人职责的原则。因此，从出资人的权力上讨论调动中央与地方的积极性比较好，而且十六大报告对中央政府作为出资人的范围也作了有效的限制。构建国有资产管理体制的过程中，只有切实落实的国有资产出资人制度，由国家和地方国有资产监督管理委员会分别行使出资人职能，只有在出资人责权利清晰的情况下，才能做到产权清晰、解决“所有者缺位”问题。进而解决我国公司制改造中“一股独大”的问题，实现产权主体多元化，为形成有效的公司法人治理结构奠定基础。

（三）改变国有资产管理模式，采用间接管理，加强国有资产的管理和运营

国资委应依法将管理国有资产的权利委托给国有资产经营公司，国有资产经营公司接受国资委的领导，完成与之签订的各项契约，国有资产经营公司按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本受益、重大决策和选聘经营管理者等方面的权利，但是不介入相关企业的提倡经营，在功能和职责上类似于上市公司的董事会。政府将授权它们行使国有资产出资人职能，对国有资产全权负责经营。这项政策是按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督原则建立全新的国有资产管理、监督、营运体系和机制的关键一步。授权之后政府部门虽然不能再直接干预被授权企业的生产经营活动，但要承担考核和监督的责任，需要建立一套科学、可操作的评价指标体系。

（四）要依法管理国有资产，健全对国有资产监督机构的人事管理

构建新的国有资产管理监督体制，一方面要通过法律的形式，明确国资委、营运主体、具体企业的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，落实国有资产的保值增值责任。规范国有资产监督管理的方式和办法，加大对国有资产流失的查处力度，改革和完善国有资产收益的收缴办法。这些方面都需要通过国家立法的形式加以规定制定《国有资产管理法》。另一方面需要改革人事管理制度，按照资产管理和人事管理相统一的原则，依据资产规模、经营目标和岗位责任的要求，依法选聘、考核、任免经营管理者。国资委选聘营运主体的经营管理者，营运主体按照市场原则选聘企业的经营管理者。按照现代企业理论，“市场里的企业是人力资本与非人力资本的一个特别合约”。在构建新的国有资产监督管理体制问题上也要重视所管企业人力资本的私有产权特性，承认企业家对个人人力资本拥有产权是搞好国有资产管理的一个前提。现在的国有企业的经营者很多都是组织部门任用的，要经过企业工委，国家作为出资者，选拔经营者本来无可厚非，但是由于国有企业存在所有者实际上的缺位现象，选拔出来的经营者很容易与选拔他们的官员达成合谋，不能够保证把具有真正才能的、可以称为企业家的人选拔出来。而且一直以来，我们忽视了企业家的作用和其人力资本的产权特性，不利于国有企业的企业家发挥才能。在一定意义上说，一个企业的经营者的能力和敬业精神成为企业生死存亡的关键所在，所以承认人力资本的私有产权本性对国有企业的进一步发展至关重要。承认企业家的人力资本的私有产权性质，客观上要求在经营管理者收入分配制度和选拔任用上就要做出相应的配套措施，这就要求出资人对经营管理者的业绩考核、收入分配等进行统一管理，实行责任、风险和人力资本贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术和经营管理等生产要素参与收益分配，探索年薪制、管理者收购、期权制等激励措施，并形成对企业经营者的激励和约束相结合的机制。

（作者单位为中国恩菲工程技术有限公司）

参考文献

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[4] 徐传谌，徐武，邹国庆.构建我国新型国有资产监督管理体制问题探讨[J].社会科学战线，2003（5）：90-94.