基于系统动力学方法的新型城镇化进程中农村土地流转的社会风险识别

向鹏成， 徐　伟

(a.重庆大学 建设管理与房地产学院；b.可持续建设国际研究中心，重庆 400045)



基于系统动力学方法的新型城镇化进程中农村土地流转的社会风险识别

向鹏成a,b， 徐伟a

(a.重庆大学 建设管理与房地产学院；b.可持续建设国际研究中心，重庆 400045)

摘要：从系统的角度来看，处于农村土地流转这个复杂系统中的各种风险因素相互联系、相互作用并处在动态变化中。基于系统论的思想，对新型城镇化进程中农村土地流转的社会风险因素进行分析；针对农村土地流转系统的复杂结构和动态行为特性，以系统动力学理论为基础建立了农村土地流转中社会风险识别反馈模型，并运用原因树识别出引起各目标风险的关键风险因素。通过分析，可以帮助准确地辨识土地流转中关键的社会风险因素，以期为土地流转过程中社会风险管理质量的提高与风险管理理论的丰富提供支持。

关键词：土地流转；社会风险；风险识别；系统动力学

李克强总理指出中国已经进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在于城镇化。但传统城镇化追求片面的城市规模扩大、空间扩张，空间城市化并没有相应产生人口城市化。新型城镇化则是以人为核心的城镇化，要求不断提升城镇化建设的质量内涵，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。作为新型城镇化着力点之一，土地流转乃大势所趋。近年来，与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应，农村土地流转明显加快。十八届三中全会后提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的土地政策，使农村土地流转呈现出流转面积不断扩大、流转模式多样化和投资主体多元化的特点[1]。数据显示，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积0.25×108hm2，占到家庭承包耕地总面积的28.8%[2]。农地流转形式也由农户之间简单的代耕、互换阶段，发展到以农户、农村集体经济组织、规模经营者为主体的转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式并存的阶段[3]。

农村土地的合理流转在实现土地资源有效整合和农民土地财产权益充分保障的前提下，致力于打破城乡分割体制，发挥农业的规模和集约效应，实现土地开发利用与城镇化、工业化和农业现代化的良性互动。但土地流转过程中表现出新的特点也使过程中面临的社会风险随之增加，使土地纠纷和群体性事件频发，严重影响到流转农户的土地权益及社会稳定。据中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》[4]显示，近年来因各种社会矛盾而引发的群体性事件每年多达数万起甚至十余万起，其中由征地矛盾、土地纠纷引发的群体性事件占一半左右。因此，对新型城镇化进程中农村土地流转的社会风险因素进行分析，有效识别出引起目标风险的关键风险因素非常重要，对社会风险的综合评价、预警防范和决策机制的建立具有重要意义。

本文拟借鉴系统论的思想，构建农村土地流转社会风险分析的系统动力学模型，然后借助系统动力学仿真工具Vensim软件，实现对新型城镇化进程中农村土地流转社会风险的全面识别，深层次挖掘农村土地流转中社会风险的构成因素和演化路径，为土地流转的社会风险管理提供决策依据。

1模型构建

1.1风险因素分析

风险是未来损失的不确定性[5]。现代一般意义上的社会风险指在一定条件下，某种自然现象或社会现象是否发生及对人类社会财富和生命安全造成损失和损失程度的客观不确定性。农村土地流转中的社会风险定义为在农村土地流转过程中，对土地流转主体或公众的财产收益和生命安全造成损失，导致社会冲突，危及社会稳定的可能性。

农村土地流转本身就是一个复杂的系统工程[6]。在农村土地流转系统中，社会风险因素、事故和结果作为变量，社会风险因素的产生或增加，导致风险事故的发生，风险事故的发生又成为导致损失的直接原因，从而风险因素、风险事故和风险结果连接组成一条因果关系链[7]。风险导致风险结果，如果风险结果使系统的实际状态和目标状态之间存在差异，系统将采取纠偏措施进行调整和变更，如此使整个风险形成过程链成一个回路。因此，土地流转系统中社会风险形成的动态过程具有明显的系统动力学特征。

鉴于我国农村各地实际情况的差异和农村土地流转方式的不尽相同，窦松博将农村土地流转的社会风险进行归纳、整理，其主要表现为国家粮食安全风险、影响社会稳定风险和农民利益受损风险三大类[8]。同时，通过土地流转实现农业规模经营已成为我国发展农业现代化的主要途径，但随着农村土地流转的逐步推行，流转过程中的潜在风险因素也日益显现，并影响到农业规模经营的顺利推进，制约农村经济社会的稳步协调发展。因此，本文将农村土地流转的社会风险划分为农民权益保障风险、粮食安全风险、农业规模经营风险和社会稳定风险四类子风险。基于此，农村土地流转的社会风险系统包括4个风险子系统，即农民权益保障风险子系统、农业规模经营风险子系统、粮食安全风险子系统和社会稳定风险子系统。

1.1.1农民权益保障风险子系统

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。农民土地权益是指农民作为社会成员、国家公民应享有对土地支配、处理的权利和应得到的利益。农村土地流转工作的前提是确保农民的权益不受损害。未来城镇化如何维护好农民的合法权益，是推行新型城镇化过程中优先解决的重要问题。有调查发现，41.7%的农民认为土地权益最重要，44.9%的农民认为土地权益最需要法律进行严格的保护[9]，农村土地流转过程中最受关注但又最易侵犯的就是农民土地权益。土地流转中的农民权益保障风险主要从经济权益保障风险、政治权利保障风险和基本社会保障风险三方面进行描述。

(1)经济权益保障风险。在农村土地流转合同签订过程中，土地流转参与主体均会以自己可获得的最大利益为协商谈判目标，但由于农户对土地预期收益的不确定性、对土地流转政策法规缺乏认知、土地流转相关信息的不对称、土地流转中介组织及合同制定的不规范，使农户在合同协商谈判中处于劣势，违背了农村土地流转收益分配的合理性、公平性。通过调查，在征地收入分配中农民占5%～10%，集体25%～30%，政府及其机构60%～70%[10]。同时，由于土地流转过程缺乏相应的监管，地方政府及村组织工作人员存在寻租的动机和空间，使擅自截留、扣缴流转收益，贪污、挪用土地征用补偿的现象普遍存在；且规模经营者在生产运营过程中改变土地的农业用途以获得高额利润，并隐瞒土地流转项目收益的现象时有发生，直接侵害了农民的流转收益，加剧了土地流转中农民经济权益保障的风险。

(2)政治权利保障风险。由于集体土地产权关系不清，农户对土地流转政策法规缺少认知和自身保护能力有限，土地流转的控制权主要集中在少数地方政府和村委会领导手中，使基层组织大肆行政干预、强制土地流转，出现“以租代征”苗头，违背农民的流转意愿，严重侵犯农民的知情权、参与权和决策权。且土地流转的运作成效与地方政府政绩直接挂钩，导致利益与风险共存，许多地方政府在经济利益和政绩的驱使下，片面强调村集体对农村土地的所有权，忽视农民的土地承包经营权[11]。同时，农村土地流转价格形成机制不合理，土地流转价格的制定没有把保护农民土地财产权放在首位，且由国家进行价格限定，农民很少有参与定价的权利，使农民经济权益受到损害的同时，也造成农民在土地流转中政治权利的缺失。

(3)基本社会保障风险。土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，还作为社会保障资料和生存保障的基础，其保障功能在农村社会保障中发挥着重要的作用。伴随着城镇化的发展，农村土地流转规模不断扩大，大量以土地为生的农民将变成失地农民。流转过程中由于土地流转市场运行机制的不完善，有相当一部分的土地农转非是以不规范的方式进行的，地方政府和受让方合谋赚取大量利润，而与此密切相关的转让农户却只得到有限的流转收益，如此他们不仅失去了土地，还面临着失业的风险，这样土地就难以发挥它应有的社会保障功能[12]。同时，城乡二元结构及国家对农村的公共服务关注不够，造成农村保障基础薄弱，社会保障机制和体系发育滞后，使失地农户和进城农民面临着严重的养老、就业、住房、医疗等社会保障问题，严重影响社会稳定和新型城镇化推进的质量。

农地流转过程中农民权益保障风险子系统内各因素之间的因果关系如图1所示。

1.1.2农业规模经营风险子系统

农业规模经营的发展方向是农业适度规模经营，其核心是实现各种生产要素的协同效应，即在一定适合的环境和社会经济条件下，使各生产要素最优组合和有效运行，以实现劳动效益、技术效益和经济效益的最佳结合。土地流转过程中农业规模经营经营风险主要有两个层次的含义：①农业生产经营风险，即人们在从事农业生产和经营过程中受到能够导致损失的不确定性；②适度规模经营风险，即由于各种原因使生产要素组合并非最优或次优，没有达到适度规模经营的基本要求，使经营主体所得收益低于适度规模所得收益。

图1　农民权益保障风险子系统因果关系

(1)农业生产经营风险。农业是受自然和市场双重威胁的弱质产业。随着农业现代化进程的加快，农业流转规模扩大，生产要素投入增加，农业生产的风险不仅较以前增大，而且更加集中，且我国农业基础设施相对落后，使面对自然灾害时不具有较强的防御控制能力，从而导致自然灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。据统计，建国60余年来,各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25 000多亿元,年度损失逐年增加[13]。同时，市场供需失衡、市场价格的不确定性、农业宏观政策的变动也使规模经营者承担较大的农业市场风险，影响土地规模经营的经济效益。农村土地流转合同签订后进入农业规模项目实施运营阶段，规模经营者占据主导地位，但可能由于缺少规模生产运营的管理经验和农业生产技术，规模经营者自身不具备相应的生产经营能力，增加农业生产和经营过程中损失的不确定性。

(2)适度规模经营风险。现代农业是集约化的农业，要求生产要素聚集，相应的管理要素也更加复杂。农村土地固有的社会保障功能、土地流转市场运行机制的不完善和社会保障体系发展滞后，使农民对土地产生强烈的依赖性，阻碍了一部分农民的土地向另一部分农业技术能手流转集中，致使土地闲置、抛荒，严重影响集约化利用水平；其次，土地流转市场运行机制的不完善，使土地流转过程中缺少公平、公正、公开的市场交易平台和规范的流转市场管理体制，致使土地流转多以自发流转为主，分散难以形成规模。再者，土地流转后，农业技术装备跟不上农业规模经营发展要求，科技推广体系不健全，农村金融信贷的支持力度与土地流转资金借贷需求不匹配，无法实现土地、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合，有效提高劳动生产率。

农地流转过程中农业规模经营风险子系统内各因素之间的因果关系如图2所示。

1.1.3粮食安全风险子系统

土地是农民的基本生产资料，也是我们国家保证粮食供给的根本。粮食安全问题，是一个非常重要的国家战略安全问题，与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展密切相关。为了保障国家的粮食安全和经济社会各项事业的可持续发展，土地流转的红线是确保18亿亩(1.2×108hm2)耕地不减少，这也是衡量土地流转成败的标准之一。农村土地流转过程中的粮食安全风险主要包括耕地安全风险和粮食生产风险两个方面。

图2　农业规模经营风险子系统因果关系

(1)耕地安全风险。随着城镇化进程的加快，土地需求持续扩大，坚守18亿亩(1.2×108hm2)耕地粮食安全警戒线，已成我国粮食安全的最基本保障。《中华人民共和国农村土地承包法》三十四条明确规定，土地承包经营权流转应遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。但粮食补贴政策落实不到位和粮食种植业效益相对较低，使农地经营者种粮积极性不高[14]，不少地方土地流转后的“非农”、“非粮化”倾向明显，一些地方政府或工商企业打着农业规模经营的幌子，滥用“反租倒包”或入股等方式将土地集中，改变农业用途作为建设用地出售或者修建厂房。另外，土地流转运行机制不完善和社会保障体系发展滞后，一定程度上逆向强化了土地的保障功能，导致农民抓住土地经营权不放，出现了抛荒、闲置状况[15]，使耕地数量减少，给国家粮食安全留下隐患。

(2)粮食生产风险。按照国家对因重点工程项目建设需要征占耕地的，必须严格执行“占补平衡”的政策。目前各地方普遍通过“占补平衡”来实现土地流转的数量平衡，但在经济利益导向下，地方政府把重点放在了土地的数量平衡上，却忽视了土地质量平衡的问题，导致土地自然生产能力下降，致使复垦后的耕地土壤肥力不满足粮食生产要求。另外，随着土地流转过程中农地经营规模的扩大，频发的自然灾害和相对落后的农业基础设施加大粮食产量的波动，使国家粮食安全面临更大的不确定性。

农地流转过程中粮食安全风险子系统内各因素之间的因果关系如图3所示。

图3　粮食安全风险子系统因果关系

1.1.4社会稳定风险子系统

社会稳定是构建社会主义和谐社会的前提和基础。城镇化进程中农村土地流转逐步打破了城市和农村原有的社会管理模式，是影响当前基层社会稳定的重要原因。土地流转的社会稳定风险是指在土地流转过程中，流转主体的权益得不到合理保障或危及公众利益时，可能引起人民群众不满，从而引发群体性事件，造成社会动荡，对社会稳定及和谐健康发展构成威胁的潜在风险因素。

在以家族聚居和乡土人情为基础建立的农村社会中，合同签订时常采用非书面形式。合同双方的信誉度及履约能力相对不足，以及其他诸多因素使流转农户的土地权益得不到有效保证，导致流转土地纠纷频发，严重影响农村社会稳定。同时，大规模的农地流转意味着大量的农民放弃土地，进入到城市，而城乡居民之间收入、生活习惯的差异，城市居民对外来人口的排斥等都可能引发农民与城市居民之间的冲突[3]。除此之外，社会保障体系发育滞后及公共治理机制缺陷，使进城农民面临严重就业、住房、教育、医疗等问题的同时，还使城市综合承载力面临严峻挑战，带来交通拥堵、环境污染、秩序紊乱、住房紧张等一系列城市病，成为影响城市社会和谐稳定的关键因素。

农村集体组织和政府及相关职能部门在农村土地流转过程中承担着重要的协调服务和监管职责。农村集体组织应负责土地流转信息的提供和协调工作，且往往作为农户的代理，进行农村土地流转。政府及相关职能部门应及时提供法律、政策服务，指导农村土地流转合同的订立、变更和签证工作，并妥善调解和处理土地流转纠纷。但由于土地流转的管理存在交叉性，土地流转的成效与地方政府政绩直接挂钩，导致利益与风险共存，再加之政策、法规不完善，行政执法体制缺乏科学性与法治性，使地方政府执行缺乏依据，合法性、合理性得不到认同[16]。另外，土地流转的管理过程缺乏的有效监督，使土地流转过程操作不规范，擅自截留、扣缴流转收益，贪污、挪用土地征用补偿的现象普遍存在，且农户缺乏体制内的利益谈判能力和利益表达渠道，不仅损害流转农户的土地权益，也对政府公信力和权威构成潜在隐患，加剧干群矛盾，诱发群体性事件，严重影响社会的稳定团结。农村土地流转过程中社会稳定风险子系统内各因素之间的因果关系如图4所示。

图4　社会稳定风险子系统因果关系

1.2系统动力学模型构建

根据系统动力学的反馈原理及农村土地流转中社会风险因素分析，综合各社会风险子系统因果关系图及各子系统之间的因果关系，应用系统动力学仿真软件Vensim建立农村土地流转的社会风险识别反馈模型(图5)。

图5　农村土地流转中社会风险识别的系统动力学模型

2模型分析

2.1风险因素识别

从农村土地流转中社会风险的系统动力学特征的表述中可以看出，通过因果回路图建立农地流转的社会风险识别反馈模型符合风险生成的一般机理，能够展现土地流转系统中社会风险形成的动态过程。因此，针对农村土地流转系统的复杂结构和动态行为特性，在农村土地流转的社会风险因素识别中运用系统动力学模型对所研究的社会风险进行结构分析，能够全面识别出农村土地流转的社会风险因素。

由于篇幅限制，这里仅对具有代表性的农民权益保障风险的风险因素进行识别。依据社会风险识别的系统动力学模型(图5)和农民权益保障风险子系统因果关系(图1)，对农村土地流转中的农民权益保障风险的风险因素进行识别如下：

由系统动力学仿真软件Vensim操作工具，可以得到农民权益保障风险的原因树(图6)。

根据图6可以得出农村土地流转中农民权益保障风险包括基本社会保障风险、政治权力保障风险和经济权益保障风险3个方面。其中，经济权益保障风险的风险因素包括：农户对土地流转政策法规缺乏认知、合同制定不规范、农民对土地预期收益的不确定性、流转中介组织不规范、流转信息不对称和土地流转价格机制形成不合理等因素将影响流转收益分配的公平性、合理性；流转过程缺少监管使截留、扣缴流转收益和贪污、挪用土地补偿现象频发；农业规模经营者隐瞒土地收益使流转后的农民失去应得的土地增值收益，这都将影响农民所得土地流转收益，进而使流转农户承担更大的经济权益保障风险。

同样，可以得到政治权益保障风险的风险因素包括：集体土地产权关系不清、农民的自身保护能力有限、土地流转指标与政绩挂钩、农户对土地流转政策法规缺乏认知等因素使地方政府及村集体行政干预土地流转现象严重；土地流转价格机制形成不合理使农民财产权得不到保障，农民很少有参与定价的权力，这都将直接影响到农民的知情权、参与权和决策权，使农民在土地流转中的政治权力缺失。基本社会保障风险的风险因素包括社会保障体系发展滞后、农村保障基础薄弱、土地流转市场运行机制不完善及由于地方政府或村集体行政干预土地流转致使农民失地的风险因素。

2.2反馈路径分析

在农村土地流转的社会风险识别反馈模型(图5)的基础上继续Vensim操作，选中图中“社会稳定风险”变量，然后单击工具条上的“loops”按钮，可以得到包含社会稳定风险的所有反馈回路共有16条。由于篇幅限制，这里仅选取具有代表性的第1个和第16个反馈环的路径做详细介绍。Vensim操作后得到第1条和第16条反馈回路如图7所示。

图6　农村土地流转中农民权益保障风险的原因树

由图7可以直观地看出农村土地流转中社会稳定风险的第1个和第16个反馈路径如下：社会稳定风险→(+)粮食安全风险防范体系建设完善→(+)耕地保护力度→(-)耕地安全风险→ (+)粮食安全风险→ (-)粮食供给→(-)社会稳定风险。随着由粮食安全问题引发社会稳定风险的增大，粮食安全风险防范体系的建设要求和完善力度逐步加大，耕地保护作为防范体系中重要环节之一。随着风险防范体系的完善，耕地保护力度加大，由此耕地安全面临的风险降低。“非农”、“非粮化”农地利用倾向的转变，使粮食生产有保障，粮食安全风险随之降低，粮食逐渐满足国民供给需求，社会稳定得以维持。

社会稳定风险→(+)粮食安全风险防范体系建设完善→(+)农业投入长效体制建设→(+)农业基础设施建设→(-)农业生产经营风险→(+)农业规模经营风险→(-)土地生产效率→(-)粮食生产风险→(+)粮食安全风险→(-)粮食供给→(-)社会稳定风险。随着由粮食安全问题引发社会稳定风险的增大，粮食安全风险防范体系的建设要求和完善力度逐步加大，农业投入长效体制建设作为粮食安全防范体系中重要环节之一，随着风险防范体系的建设，农业投入长效体制逐步建立完善，农业基础设施建设得到持续投入，使农业生产经营能力加强，农业规模经营风险随之降低。农业规模经营风险的降低，使土地生产效率得到提高，粮食生产才会有保障，粮食安全风险随之降低，粮食逐渐满足国民供给需求，社会稳定风险也就逐步降低。

图7　农村土地流转中社会稳定风险的反馈回路

3结语

随着城市化进程的加快和现代农业发展需要,农村土地流转速度越来越快,其中的社会风险亦日益凸显。本文借鉴系统论的思想，对农村土地流转中社会风险的系统动力学特征进行了描述，将农村土地流转的社会风险划分为农民权益保障风险、粮食安全风险、农业规模经营风险和社会稳定风险四类子风险，并对各风险子系统进行风险因素分析，在此基础上建立了农村土地流转中社会风险识别的系统动力学反馈模型。依据农村土地流转的社会风险识别反馈模型，以农民土地权益保障风险为例，详细识别了农民土地权益保障风险的风险因素，并对社会稳定风险的反馈路径进行了描述。农村土地流转的社会风险识别研究为定性分析农村土地流转中社会风险提供了理论依据,也为进一步定量评估土地流转中社会风险，制定相应的风险控制策略以及风险应对机制的设计奠定了基础。

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Social Risk Identification of Rural Land Circulation in the Process of New Urbanization——Based on System Dynamics

XIANGPeng-chenga,b,XUWeia

(a.Faculty of Construction Management & Real Estate;b.International Research Center for Sustainable Built Environment,Chongqing University,Chongqing 400045,China)

Abstract:From the systematic perspective,various risk factors in dynamic status are interrelated and interacting in rural land circulation.This research analyzed comprehensive social risk factors based on system theory in rural land circulation.According to the complex structure and characteristics of dynamic behavior of rural land circulation system,social risk identification feedback model was built based on system dynamics,and main risk factors which lead to target risk were identified by Causes tree.It contributes to identifying the key factors accurately in the hope of enhancing the quality and enriching theories of social risk management in rural land circulation.

Key words:land circulation;social risk;risk identification;system dynamics

中图分类号：F321.1;F299.21

文献标志码：A

文章编号：1009-4210-(2016)01-110-09

作者简介：向鹏成(1974—)，男，教授，博士，从事项目管理、风险管理、可持续发展、房地产与城市经济等研究。E-mail：58349781@qq.com通信作者：徐伟 (1988—)，男，从事风险管理及建筑经济等研究。E-mail：411687969@qq.com

基金项目：重庆市社会科学规划重点项目(2013ZDZZ02)；中央高校基本科研业务费资助项目(106112012CDJSK5503)

收稿日期：2015-08-16

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.01.015