省级主体功能区规划实施评价

张路路， 蔡玉梅， 郑新奇

(1.中国地质大学 信息工程学院，北京100083；2.中国土地勘测规划院，北京100053)



省级主体功能区规划实施评价

张路路1， 蔡玉梅2， 郑新奇1

(1.中国地质大学 信息工程学院，北京100083；2.中国土地勘测规划院，北京100053)

摘要：主体功能区规划是指导国土空间开发的宏观和战略性规划。随着规划进入实施阶段，实施评价研究亟待展开。以省级主体功能区规划为对象设计了总体框架，探讨了结果—过程评价相结合的规划实施评价指标设计思路，分别从规划目标实现程度、分区功能落实情况、规划实施保障机制和规划社会影响评价4个方面，选择31个具有代表性的指标确定了规划实施评价的指标体系，并对主体功能区规划实施评价指标权重确定、指标标准化、评价方法等进行了探讨。

关键词：主体功能区；规划实施评价；省级；量化模型

主体功能区规划是一项具有重大现实意义及其对中华民族可持续发展产生长远影响的空间规划实践[1]。规划实施评估的根本目的在于改进规划，对规划实施情况进行评价已逐步演化为规划实施和管理的重要保障机制[2]。随着主体功能区规划进入实施阶段，亟待开展实施评价研究。

规划实施评价在国外起步较早，更多的是在城市规划范畴内开展，从对规划方案及其决策的技术手段的评价开始[3-4]。从发展历程来看，规划实施评价经历了从侧重单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测”的理性转变，其重点分别是规划编制评价、规划实施结果与规划实施过程评价[4-5]。人们逐渐认识到规划方案与最终结果的一致性将不是评判的最终和唯一标准[5]。规划编制的成果及其所依据的目标和原则在决策中是否得到贯彻成为评价的核心，规划的相关主题是如何转化到下级政府的政策得到了更多关注[6]。国内关于规划实施评价起步较晚，目前集中于土地利用规划和城市规划实施评价等方面[7]。众多学者围绕评价的内涵[4,8]、类型划分[3，5]、评价指标体系构建[9]、评价模型[3-4，10-13]等开展了理论分析和实证研究。虽然已认识到在不确定性环境中对实施过程和相关政策进行评价的重要性[14-16]，但从现有研究成果来看，以结果评判和技术导向为特征的评价方法占主流，并未超出结果评判的范畴[14]，一般将规划与结果进行一致性比较，评价思路主要通过构建规划实施评估指标体系，采用数量分析方法建立评估模型，求算综合分值获得评估结论[17]，对 “规划—决策(行动)”的转换过程则重视不足。由于规划从制定到实施之间遵循着“规划(P)—决策(D)—行动(A)—结果(R)”逻辑[18]，只有将“规划—结果”一致性和“规划—决策(行动)”符合性评价相结合才是基本完整的规划实施评价[5]。

目前学术界对主体功能区规划评价的研究还比较薄弱。现有研究多从服务政府考核角度出发，构建基于不同主体功能区域类型的差别化绩效评价指标[19-21]，缺少以规划视角度量主体功能区规划整体实施情况的研究。作为宏观层面的框架性规划，主体功能区规划自身并不具备落实空间管制方案的手段[22]，需要配套政策与规划的落实才能保障规划实施，这也为规划实施评价提出了新的挑战。省级尺度主体功能区规划宏观指导性和可操作性强，因此本文以省级主体功能区规划为对象，重点探讨规划实施评价的理论、内容，尝试构建基于结果与过程性的规划实施评价体系框架，包括规划总体目标的实现程度、不同主体功能区主体功能实现程度，以及建设方式和政策手段是否科学合理等内容，旨在为主体功能区规划实施评价提供参考和借鉴。

1主体功能区规划实施评价内涵界定

本文结合已有规划评价特点，认为主体功能区规划实施评价是对主体功能规划进行“回顾”、“总结”以“发现问题”，继而“分析原因、提出调整建议”的过程。目的是检验规划是否得到实施，在社会经济发展中是否起作用，规划目标是否得到实现，也包括对实施过程中各类保障措施的转化落实情况分析，进而实现优化空间结构提升空间发展效益。本文所指实施评价属于规划后评价范畴。

2评价体系构建

主体功能区规划是综合、基础性规划，存在极为丰富的要素指标。指标选择应遵循科学性、代表性、可比性、可量化性、数据可得性以及区划特殊性等原则，特别是指标体系应反映主体功能区规划下不同类型功能区的实施情况。

在规划制定和实施之间，存在着“规划—决策—行动—结果”的逻辑环节。其中，从决策到行动的过程决定了政府的行动和最终实施结果，代表了规划与结果之间的符合性程度；而由行动到结果的过程侧重于技术执行层面，显然从我国政府有效的执行力来看，其对规划实施的重要性要弱于前者。所以应综合这两个环节的一致性与适应性情况，并可依据“结果—过程—影响”的思路构建指标体系。指标体系可分为目标层、准则层和指标层次，其中目标层反映规划实施评价总目标；准则层包括规划目标实现程度、不同功能区功能落实情况、规划实施保障机制以及规划的社会影响4大准则；指标层则为具体表征准则层的指标，共计31个指标(表1)。

在准则层设计中，规划目标实现程度评价是对照规划指标在评价期日的数值与规划目标值，以度量规划目标的实现程度，这也是当前大多数规划实施评价实践工作的重点内容[17]。结合主体功能区规划目标[23]，一般从空间结构、空间利用效率、区域发展协调性及生态环境建设等方面选择指标。空间结构参考了土地规划中相关控制指标，采用体现经济发展承载基础的建设用地的比重和城市空间规模，保障粮食安全的耕地和基本农田面积，以及表征生态水平的森林覆盖率等指标；空间效率主要考虑国土空间整体的效率，以及城市空间和农用地的产出效率。区域发展与社会公众的福利息息相关，其协调性可用居民生活水平和功能区之间的差距反映，本研究尝试考虑不同功能区间城市居民和农民纯收入差距指标，采用极差、标准差系数、泰尔指数[24]等计算结果反映区域差异水平。生态环境则重点选择了城市空间的人均公园绿地面积及能耗水平。

表1　主体功能区规划实施评价指标体系

对不同功能区的落实情况进行评价能够体现区划的特征。从功能区层面反映规划实施情况，可比较不同功能区的主导功能是否与预期水平一致。如优化和重点开发区是经济发展和人口集聚的区域，因此可选择人口和经济集聚程度作为评价标准，此外该区也是推进城镇化的重点区域，因此将城镇化水平作为衡量功能是否实现的指标。限制建设区一般为保障食物安全的农业区和生态区等，因此可选择粮食产量、森林蓄积量作为评价指标。规划实施过程与措施评价是针对“决策—行动”过程，重点分析主体功能区规划运行中，相关管理部门为实现规划目标而采取的规划措施及其有效性与协调性，通常包括保障措施落实和规划实施两方面。以国家或省级出台相关的财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等政策为依据，重点探析省级职能部门(包括财政、国土资源、监察、科技、经济和信息化、环境保护、住房和城乡建设、水利等)在规划执行过程中是否依照规划制定配套的规划和政策，落实差别化运行目标。此外，还要判断这些政策是否完备，能否支撑规划的落实。具体操作上，可通过对职能部门、专家座谈、调研等方式开展定性和定量综合评价。

规划认可与遵守程度评价重点考察政府管理部门与社会公众认可、遵守及满意程度。主体功能区规划具有鲜明的社会目标和众多参与者的特征，对政府部门具有较强的约束能力。此外，公众了解及民主监督对规划实施具有重要作用，可减少不符合主体功能区规划行为的发生。

3实施评价方法

当前规划实施评价定量研究思路，包括构建评价指标体系、建立评价模型、计算评价分值、制定评价标准并判断结果所处水平及分析规划实施的效果等步骤。其中，评价指标体系、合适的综合方法、指标变换对于评价结果至关重要。

3.1指标量化模型

评价指标的标准化处理是将不同量纲、数量级的数据归一化，应针对不同指标体系选择相适应的直线型和非直线型两类模型。

(1)

(2)

(3)

(4)

式中：ai、bi分别代表指标i的上下限；x0为指标i对应的比较基数，m为刻画模糊度的常数，一般m>1，值越小模糊度越低；s、t为常数，一般取s=40，t=60；Xi为第i个指标标准化后的值；xi为第i个指标的实际值；i为指标个数。

前三种是直线型的效用函数,第四种为非线性函数。在现实生活中,许多评价对象的价值水平与指标值的关系是非线性的,应该采用一些非线性标准化方法[25]。许多与社会、经济、生态环境相关的指标呈现着非线性变化形态，可用非线性函数进行指标量化，精确反映出指标变化对实施评价产生的影响。

3.2指标权重确定和指标合成方法

现行规划实施评价指标权重确定最常见方法包括特尔菲法、主成分分析法和层次分析法[26]。考虑到主体功能区规划内容提供的数据有限，在确定指标权重时要综合人的主观判断、数据可得性和计算的简便性，不能单纯依靠客观赋权法，通过主、客观相结合的方法综合确定。

指标综合方法常用的是加权综合，适用于指标间相互独立的情况，其实质是将指标经过无量纲化所得的结果，用加权平均的方法综合成一个综合评价值。具体公式如下：

(5)

式中：F为综合得分；w为指标的权重系数；xi为单指标得分。

由于综合指数F是一个高度抽象和概括的数值，忽略了很多评价细节，应用描述统计方法补充评价结果。最后，为直观表示规划的实施成效，参考相关研究，将综合指数划分为4个级别(表2)。

表2　主体功能区规划实施评价标准

4结论和建议

主体功能区规划是协调开发国土空间的重要举措。适时开展规划评价并根据评估结果可为规划提出修改或调整建议。本文以规划视角对主体功能区规划实施情况的评价进行了初探，设计了省级主体功能区规划实施评价的总体框架，分析了规划实施评价的内涵和指标体系，并对评价指标权重确定、标准化方法等进行探讨。结合已有规划实施评价的研究，提出主体功能区规划实施的结果和过程相结合的评价指标体系，深入分析主体功能区规划实施过程中政府围绕核心要点的决策脉络，各项配套政策与规划制定的目标与原则是否一致，在此基础上结合外部环境的变化和空间实施结果对决策做出合理解释，从而为主体功能区规划的内容调整提供参考。本研究仅仅是建立了省级主体功能区规划实施评价的框架，有待于具体案例来进行验证。

与传统的“规划—结果”的一致性评价相比，“规划—决策”的符合性评价的重要意义在于其为规划的动态调整提供了依据和方向。前者仅能给出一个结果，缺乏机制和过程分析，无论符合还是不符合，无法给出客观的价值判断。后者从规划实施过程解析，能发现环境等外界变化与政府决策之间的相互关系，清晰把握实施过程的节点、过程和脉络，增强了理解规划实施的能力，为规划的价值判断提供了支撑。但本研究仅对实施政策进行半定量化的研究，规划实施是一个动态的复杂过程，寻求可定量化的政策评价方法，将规划实施置于整个社会经济发展的背景下深入过程评估内容，是下一步研究的方向。

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Evaluation of Implementation of Major Function-Oriented Zoning Planning

ZHANGLu-lu1，CAIYu-mei2，ZHENGXin-qi1

(1.School of Information Engineering,China University of Geosciences,Beijing 100083,China;2.China Land Surveying and Plan Institute,Beijing 100035,China)

Abstract:Major function-oriented zoning planning is the macro and strategic plan of guiding the development of land and space.As the plan enters the implementation phase,it is urgent to carry out the evaluation study.The paper designed overall frame by taking the provincial major function oriented zoning planning as object,and explored the principles of evaluation index selection.Based on those principles,the paper selected 31 representative indicators and built the evaluation index system from four aspects,such as the realization degree of planning goal,the implementation of the partition function,the planning and implementation of security mechanism and the social impact assessment of planning.Furthermore,the paper also discussed how to define some other aspects of implementation evaluation of main functional area planning,such as determination of the index weight and the methods of index standardization and evaluation,and so on.

Key words:major function oriented zoning;evaluation of the implement;provincial;quantitative models

中图分类号：F301.24

文献标志码：A

文章编号：1009-4210-(2016)01-080-06

作者简介：张路路(1985—)，男，博士研究生，从事土地信息技术与应用、土地利用规划等研究。E-mail：zhanglulu0391@126.com通信作者：蔡玉梅(1970—)，女，博士，研究员，从事空间规划与环境影响评价等研究。E-mail: caiyumei@263.net

基金项目：国家国际科技合作专项项目(2015DFA01370)

收稿日期：2015-05-26；改回日期：2015-09-21

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.01.011