大数据背景下提升地方政府治理绩效的对策研究——以广东省佛山地区为例

关浩宇

（顺德职业技术学院经济管理学院，广东佛山528333）

大数据背景下提升地方政府治理绩效的对策研究
——以广东省佛山地区为例

关浩宇

（顺德职业技术学院经济管理学院，广东佛山528333）

大数据的兴起对政府治理产生了深远的影响，作为我国行政治理改革的先进地区，大数据对佛山政府治理带来了新的挑战和机遇。本文结合“佛山市十三五规划”及“佛山市绩效管理暂行办法”，从经济发展和产业升级、社会管理及社会服务、城市建设、政府部门运作这四个方面，就如何利用“大数据”提升政府治理绩效的主题进行了分析，对相关治理目标和关键任务、机遇与挑战、应对措施进行了探讨，以期为政府部门的决策及相关研究提供借鉴。

佛山；大数据；政府治理

随着技术的进步和社会的发展，数据呈现出爆炸性增长的趋势，数据日益复杂多变，人们依赖数据进行决策的程度也日益加深。遍布社会各个层面的信息系统每时每刻都在生成、采集和处理巨量的数据，“大数据”浪潮汹涌来袭。与互联网的发明一样，这绝不仅仅是信息技术领域的革命，更是在全球范围加速企业创新、启动政府治理变革、引领社会发展的利器。

在大数据兴起的背景下，地方政府治理需要从现实的物理世界延伸到虚拟世界中，政府治理职能面临新的机遇和挑战。佛山市作为我国行政治理改革的先进地区，迫切需要在“大数据”背景下进一步提升政府治理职能。本文结合“佛山市十三五规划”及“佛山市绩效管理暂行办法”，在经济发展和产业升级、社会管理及社会服务、城市建设、政府部门运作这四个方面，就如何利用“大数据”提升政府治理能力的主题进行了探讨，对目标及关键任务、机遇与挑战、应对措施进行针对性的分析，以期为地方政府部门利用大数据提升治理水平的决策和相关研究提供借鉴。

一、“大数据”的兴起

人们采集和处理数据的历史几乎和人类文明历史一样长，随着互联网、物联网和云计算等技术的兴起和普及，数据的爆发式增长超乎人们的想象。人类社会的数据增长快于以往任何一个时期，相关数据表明，过去3年人类的信息数据总量超过以往400年。

“大数据”（Big Data）这个概念最早可以追溯到上世纪80年代学术界和工业界开始讨论如何处理大量的数据集，随后第一个正式的学术定义出现在2000年7月Francis Diebold教授的经济学论文[1]中：“大数据指在数量上爆炸性涌现出来的数据，主要源于近期出现的史无前例的数据记录和存储技术”。Doug Laney（2001）[2]在 META GROUP的咨询报告中提出了大数据的“3V”概念——Volume（数量）、Velocity（速度）、Variety（变动），随后由Armour（2012）[3]拓展为“5V”（volume，velocity，variety，veracity，value）；2011年，咨询公司麦肯锡发布“大数据，下一轮创新、竞争和生产力的前沿”报告[4]，给出了现在广泛引用的“大数据”定义：“大数据指数据量大到用传统的数据库软件工具所无法有效处理（获取、存储、管理、分析）的海量数据”。一般而言，“大数据”一词不仅用于指海量的数据集，还泛指用于处理这些海量数据集的工具、系统、平台、技术手段和应用场景。

“大数据”具有四大特征：海量的数据规模（volume）；速度快、时效性要求高（velocity）；多样的数据类型（variety），包括结构化的数据和非结构化的数据；巨大的数据价值（value）。越来越多的政府和企业开始意识到数据正在成为组织最重要的资产，通过对数据及时有效的管理和分析，可以提高组织的运作效率和决策能力，“大数据”能力正在成为组织的核心竞争力。

以2011年麦肯锡的报告作为人类进入“大数据”时代的标志，“大数据”近年来兴起有以下关键原因：摩尔定律驱动高速发展的硬件（传感器、存储设备、光纤、微处理器等）使人类第一次具备了大规模采集、存储、交换、处理数据的物质基础；高性能数据库和信息系统、标准化的协议和数据接口、先进的程序开发技术、算法、数学及信息论等理论和工程实践使人类第一次具备了大规模处理数据的方法和工具；互联网的不断成熟应用成为“大数据”兴起的触发点；互联网技术提供的可能性改变了人们工作、生活和交往的方式，虚拟世界复制了另一个实体世界，网上交易、网上社交等新形式的人类行为创造了更多的数字足迹；从数据中提取的信息成为有力的竞争优势，数据成为重要的资产。这都进一步刺激了政府、私营部门、个人收集和处理更多、更广、更细的数据。数据越来越多，人们越来越依赖数据，形成了数据收集和数据消费的正反馈循环。

二、“大数据”对政府治理的意义

英语中的“治理”（Governance）—词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，在学者的研究中，“治理”依然是一个不断发展、更新的概念，广泛运用于经济学、社会学、政治学、法学等领域。以最简单的形式定义“治理”，即“治理是政治、经济、行政权威管理社会事务的实践”。而“政府治理（government governance）”，是指依靠国家权力对公共事务的管理，即政府运用公共权威维持秩序，满足公众需要的实践。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益[5]。

政府治理体现在政府的具体职能中，据联合国统计署的“政府职能分类”[6]，政府的职能包括以下十个类别：一般公共服务；防务；公共秩序和安全；经济事务；环境保护；住房和社区福利设施；保健；娱乐、文化和宗教；教育；社会保护。

“大数据”的兴起对政府治理形成巨大的影响，一方面，“大数据”为政府治理提供了新的技术手段和新的思维，赋予政府更强的治理能力；另一方面，“大数据”这一新事物延伸了政府治理的范围，给政府治理带来了需要应对的新课题。“大数据”的兴起将给政府的治理职能带来以下影响。

一是政府首次拥有了收集处理大量数据的技术手段，包括政府的数据收集、分析处理、数据公开等，极大加强了政府感知社会动态和科学决策的能力，给政府治理职能提供了新的手段和新的思路，影响了政府治理社会的方式。

二是随着“大数据”这个“虚拟世界”的日益重要，政府的治理职能需要延伸到虚拟世界中，政府要应对一系列虚拟世界特有的新问题，如网络安全、网络舆论、法律和秩序等。这都加大了政府治理的挑战。

三是政府需要应对同个人及私人企业的新型关系：政府体验到大数据的价值后，将有动力收集更多的数据，这将涉及到法律、隐私等问题；大数据技术将释放政府积累数据的价值，民众将推动政府开放其数据，对政务公开有更高层次的要求；私人企业和个人拥有了大规模收集和处理数据的能力，而在过去，这是只有政府才能做到的。在某些方面，私人企业可能拥有超越政府部门的态势感知能力和影响力，政府需要有效应对。

四是在国家层面，大数据技术领域的竞争事关一国的安全和未来，国家竞争力将部分体现为一国拥有数据的规模、活性以及解释、运用数据的能力；国家数字主权体现为对数据的占有和控制。数字主权将是继边防、海防、空防之后，另一个大国博弈的空间。

三、利用“大数据”提升佛山市政府治理水平

本部分结合“佛山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”[7]和政府绩效考核体系“佛山市绩效管理暂行办法实施细则”[8]，提炼出佛山政府提升治理的关键任务，并探讨“大数据”带来的机遇和挑战，以及为更好地利用“大数据”，政府应考虑采取的应对措施。

1、地方政府治理的关键目标及任务

政府在当地社会的运行中处于核心地位，根据当地的政治经济社会发展环境的变化，地方政府应不断调整其治理目标及任务，并在其发展规划和政府绩效考核方案中体现出来。

在“佛山市十三五规划”中，政府的经济治理、产业升级职能的目标是：“提升区域自主创新能力，建设创新驱动先锋城市”、“加快产业转型升级，构建现代产业体系”；政府的城市建设职能目标是：“优化空间规划布局，加快组团城市建设”、“推进智慧城市建设、推进城市管理精细化”、“完善城市基础设施建设，推动城乡一体化发展”；社会管理和社会服务职能目标是：“打造高效便捷政府服务、营造公正有序营商环境”、“提供实用有效的公共就业服务、建设更高水平的现代化教育强市、建立公平可持续的社会保障体系”、“大力建设健康佛山、促进人口均衡发展、建设和谐稳定平安佛山”；政府的行政管理、部门运作相关目标是：“推进依法治市、建设法治文明示范市”、“深化体制机制改革，激发发展活力”。

在“佛山市绩效管理暂行办法实施细则”中，将市各部门划分为经济管理类（21个）、社会管理类（21个）、综合管理类（25个），并在对禅城区、南海区、顺德区、高明区、三水区的区一级的一级绩效考核指标中，设立包括经济建设（31%）、城市建设（19%）、社会建设（25%）、政府建设（15%）、社会评价（10%）五大指标。“经济建设”包括经济增长、产业升级、科技创新、发展成果等方面的指标；“城市建设”包括城市升级、城市管理和环境保护等方面的指标；“社会建设”包括公共服务、公共安全、民主法治和社会诚信等方面的指标；“政府建设”包括管理创新、依法行政和行政成本等方面的指标；“社会评价”包括服务满意度的指标，共设立5个一级指标，15个二级指标，33个三级指标和若干四级指标。

依据佛山市政府在十三五规划及政府绩效指标设计中体现出来的政府意图，以下就从利用“大数据”提升经济发展和产业升级、社会管理和社会服务、城市建设、政府行政运作这四方面展开讨论。

2、利用“大数据”促进经济发展和产业升级

（1）经济发展和产业升级目标。佛山市十三五规划提出，为实现经济的发展，需要加快产业转型升级，构建现代产业体系。产业升级的核心对企业来说在于通过创新提升产品的附加值，提升企业的技术能力和管理水平，提升企业对市场的感知和控制力。提出的产业升级主要目标为：促进信息化与工业化融合，包括：大力发展智能产业、提升装备智能化水平、促进产业智能化管理、促进传统装备向数字化、智能化、自动化转型；壮大提升优势传统产业，包括：加快新产品和新技术研发、实施品牌战略、提高渠道控制力，以高新技术、先进适用技术和现代管理技术改造提升优势传统产业，培育形成更多的龙头企业、名牌产品和驰名商标；大力发展先进制造业，包括：汽车及零配件、机械装备、特色化工，加快推动工业向信息化、高端化、适度重型化方向发展；着力培育战略性新兴产业，包括：培育发展光电产业和新材料产业，生物医药、环保、新能源汽车等新兴产业，将期发展成为佛山经济新的增长引擎；加快发展现代服务业，包括：金融服务、现代物流、工业设计，专业市场与会展，总部经济、生活性服务业；积极发展现代农业，包括：以农业生态园区和现代农业项目为载体，以工业化理念为引导精细发展现代农业，推进农业标准化、机械化、数字化、规模化生产。

（2）应用“大数据”促进产业升级的机遇。第一，“大数据”技术是提升产业效能的倍增器，佛山的优势产业为嫁接“大数据”提供了良好的基础，“大数据”将进一步放大佛山的产业竞争优势，强者更强。第二，佛山成熟完善的产业链条和产业集群为建立覆盖产业链的数据集提供了优势，上下游企业的数据联合起来能够给出整个产业链的完整信息，释放更大价值。第三，“大数据”的应用具有行业共性，企业无论所有制性质、规模大小、所处区域、产品种类，都能从大数据的分析结果中获益。这为佛山市政府经济管理部门、行业协会、企业间开展数据与情报共享、数据分析与应用、大数据平台的联合建设等提供了良好的应用潜力。第四，佛山产业的优势在于“制造”，在于“硬件”，而“大数据”作为典型的“软件”核心、“智能”核心，和佛山市的产业具有巨大的互补效应。佛山优势的机械制造业、家电业、特色纺织业、陶瓷业、家具业、特色农产品等利用“大数据”将能提高产品的竞争优势。第五，佛山本地涌现出一批和大数据产业链相关的公司，为“大数据”产业在佛山的成长提供了切入点。

（3）应用“大数据”促进产业升级的挑战。第一，佛山各产业的优势在于硬件的制造，而对于和“大数据”这种虚拟的、软性的东西打交道的历史和经验不足。第二，佛山并不处于“大数据”技术和应用热潮的核心，和国内其他地区相比，佛山各产业对接“大数据”的意识和水平还需要进一步提高。第三，“大数据”的研发和应用人才不足，尤其是能结合行业特点，利用“大数据”解决行业问题的复合型人才稀缺。佛山地区不处于“大数据”人才聚集高地、不处于高等教育发达地区，人才的缺乏对佛山“大数据”应用形成明显的制约因素。第四，佛山在互联网经济中未能占据和制造业相匹配的地位，缺乏像淘宝、阿里巴巴、京东这样的电子商务平台公司，缺乏像新浪、腾讯这样的社交平台公司，甚至缺乏在细分行业有全国影响力的互联网平台类公司，属于佛山地区的知名互联网企业数量很少。从“大数据”角度来讲，佛山忽视了直接掌控市场状况和消费者行为这一极为重要的一环。

（4）应用“大数据”促进产业升级的应对措施。第一，利用政府和行业协会的导向作用和宣传作用，提升企业的“大数据”意识，促进行业内公司之间的数据共享、“大数据”应用项目联合开发、大数据公共平台建设等，发挥合作和共享的作用。第二，推动机械装备、家电、家具、特色农产品、特色纺织品等优势行业成立公共的电子商务平台，推动各类原材料批发交易市场扩大在电子商务领域的影响，从而形成一个覆盖从原材料采购、生产制造到销售及服务的闭环数据链，为“大数据”应用奠定基础。第三，从“大数据”促进佛山产业升级可从以下角度入手：首先，利用“大数据”提升产品的智能化：通过在产品中附加更多传感器获取产品的应用环境信息，附加联网器件实现网络化，附加数据处理和智能决策部件实现自动化、个性化、智能化；其次，利用“大数据”提升企业的技术能力和管理效率：通过数据广泛采集、高效管理和有效利用实现研发目标、研发工具、研发效率的提升，实现企业的现场管理和决策水平的提升；最后，利用“大数据”更好地了解市场：通过对消费行为和市场供需变化数据的广泛采集、高效管理和有效利用，达到对消费者需求的深入理解和对市场变化的及时反映，从而赢得客户、占领市场。第四，推动在“大数据”应用细分行业中形成领先的龙头公司。依托机械装备、家电、家具、特色农产品、特色纺织品等优势行业，通过项目外包、组建行业应用中心等形式，催生一些能够结合行业的特点，完成大数据采集、管理、分析及二次应用的行业类大数据应用公司；依托佛山行政管理改革的先行优势，通过服务采购、项目外包、政府数据处理的市场化运作等手段，扶持本地大数据应用公司。第五，继续加强和落实各类吸引人才政策，通过引进大数据人才、建立实验室、研发中心、项目合作等多种形式，满足对“大数据”人才的需求。

3、利用“大数据”提升社会管理和社会服务

（1）社会管理和社会服务的目标。在“佛山市绩效管理暂行办法实施细则”中，将社会管理和服务放在“社会建设”一级指标之下，并设立了细分的二级指标、三级指标、相应的权重（见表1）。

表1 佛山市区级绩效考评指标体系——社会建设

（2）应用“大数据”促进社会管理和社会服务的机遇。第一，社会管理和社会服务中涉及的教育、公共卫生、文化体育、社会保障、交通基础设施、公共安全、民主法治、信用体系及市场监管体系建设的政府治理职能都是“大数据”在政府部门应用的热门领域，有大量的成功案例可供借鉴。第二，佛山各政府部门建立了各类政务系统及信息系统，积累了大量的数据资源；各企事业单位如银行、医院、城市交通公司等也有海量的运营数据，为大数据的应用打下良好的物质基础和数据基础。第三，佛山市在国内相对领先的基础设施和公共设施，跨过了“从无到有”的阶段，从而使政府能够将更多的资源放在“大数据”建设中，实现“从有到优”。第四，新的“大数据”技术手段不断出现，为实现更低成本、更好效果的社会管理和服务手段提供了更多可能和方法。如“视频识别”技术的进展使公共安全部门能够更有效率地从监控录像中发现警情，“异常检测”模型使社会保险能够更快发现骗保记录等。

（3）应用“大数据”促进社会管理和社会服务的挑战。第一，“大数据”的数据采集和管理是一项庞大的社会工程。佛山涉及5个区，720万人口，大量的企事业单位，无论是教育卫生、社会治安还是市场监管，每一项具体的社会管理“数字化”工作，都需要大量的投资和管理。第二，众多公共管理和服务部门的数据融合是一个庞大复杂的工作。由于不同政府部门关注点不同，权责不同，数据的粒度、覆盖度、语义、质量都千差万别，如何将不同部门的异质数据整合起来是一个挑战。第三，佛山地区持续进行行政改革，使得各级公务员经历各项工作职能和工作程序发生变化，工作负荷加大，在应对日常管理工作的同时，如要推行“大数据”项目，将带来工作方式和工作内容的新变化，增加工作压力。

（4）应用“大数据”促进社会管理和社会服务的应对措施。第一，推动借助大数据，逐步实现立体化、多层次、全方位的电子政务公共服务体系，推进信息公开，促进网上办事实时受理、部门协同办理、反馈网上统一查询等服务功能，加快推进智能化电子政务服务和移动政务服务新模式的初步应用，不断拓展个性化服务，进一步增强政府与社会、老百姓直接的双向互动、同步交流。第二，建设省、市、县三级统一的，集信息公开、网上办理、便民服务、电子监察于一体的网上办事大厅，通过虚拟的网上服务窗口，提供一站式、跨地域、全天候、全透明的各类社会服务和管理事项。同时，推动各级实体性行政办事大厅向网上办事大厅迁移，实现跨部门网上办理事项的有效整合，推进全流程网上办事。第三，整合来自于政府职能部门及企事业单位、行业协会、中介组织的信用信息资源，推动和规范诚信机构建设，提供完整、准确、及时的企业和个人诚信信息；建立个人信用信息平台，促进个人信用信息的开发利用，奠定建设诚信社会的基础。第四，利用大数据整合信息，将工商、国税、地税、质监等部门所收集的企业基础信息进行共享和比对，通过分析，可以发现监管漏洞，提高执法水平，达到促进财税增收、提高市场监管水平的目的。[9]

4、利用“大数据”提升城市建设

（1）佛山城市建设的目标。佛山东倚广州，南邻港澳，地理位置优越，经济发达。作为典型的制造业城市，城市建设应更加重视改善民生，提升市民的幸福感，建设人文宜居、经济发达、产业竞争力强的人本城市。在佛山市十三五规划中，作出了“坚持城镇空间格局组团式发展，突出强化中心城区地位，优化城市空间布局形态，引导产业集聚发展，构建生态安全屏障，拓展城市新增长极，完善城市基础设施和提升治理能效，大力发展特色魅力小镇，努力塑造新型城镇化典范，建设宜居宜业品质佛山”的城市建设部署。

在政府绩效指标体系中，“城市建设”部分涉及了“城市升级”、“城市管理”及“环境保护”三大部分（见表2）。

表2 佛山市区级绩效考评指标体系——城市建设

（2）应用“大数据”促进佛山城市升级的机遇。第一，“大数据”背景下的“智慧城市”建设为佛山城市升级提供了系统性的思路和方案。智慧城市是城镇化进程的新阶段，是城市信息化的新高度，是现代城市发展的愿景。智慧城市在产生“大数据”的同时，“大数据”也支撑着智慧城市的建设和发展，是智慧城市的核心智能引擎。第二，智慧城市建设内容包涵各个方面，如城市管理、医疗、交通、能源、公用设施、安全、教育等各领域，涉及的领域包括物联网、云计算、移动互联网、大数据、3G/4G宽带通信等。智慧城市的建设使城市管理正在从经验治理转向科学治理。第三，佛山政府持续推动智慧城市建设，2010年，佛山首次提出发展“智慧城市”，并开始推进“智慧佛山”建设。2012年5月，出台了《落实城市升级三年行动计划加快建设“智慧佛山”实施方案》，明确以大数据资源开发利用为切入点，推进智慧城市的发展；佛山市经济和信息化局完成了“智慧佛山”发展白皮书（2013）[10]，从2013年开始实施智慧城市6大领域30项重点工程，广泛覆盖城市主要领域。

（3）应用“大数据”促进佛山城市升级的挑战。“智慧城市”是一个多层次结构的复杂系统，它是以一个中心平台为基础，以及在此之上的多个应用子系统组成的复杂而庞大的系统，涉及不同领域、不同系统、不同类型的海量数据（见图1）。其具有新老系统配合使用、技术发展快速、外部链接关系多、内部结构复杂、科研和建设周期长、需要为其它系统提供广泛的信息支持和服务等特点。因此，做好智慧城市的体系架构的顶层设计，以及做好各类试点工作非常重要。

（4）应用“大数据”促进佛山城市升级的应对措施。广泛开展各类调研、咨询、规划工作，落实“智慧城市”的各项计划，是当前应用“大数据”促进佛山城市升级的关键。

一是从关键领域入手，合理规划，集中精力在几个“智慧城市”建设的关键领域见到成效，如IBM认为佛山可以从食品安全、水治理、智慧交通和产业转型这几个关键领域切入，大幅度地提升市民的幸福感、居住满意度和民生水平，并在促进经济转型的同时实现可持续的发展[11]。

二是建立统一的智慧城市管理机制，成立管理委员会，采取强有力的组织管理模式，在智慧城市建设委员会的统一领导下开展工作；以实现关键成果指标为途径，以标准化的共享数据、商业分析工具及便于操作的数据门户作支撑，确保管理机制顺畅运行。

三是坚持以“数据”为核心，树立“智慧来自大数据”的核心共识。大数据是智慧城市的“智慧引擎”，智慧城市要体现出人类社会对现代城市和运营管理新的科技发展的水平、智慧，它必然来自于对大数据的充分分析和利用。

四是在做好总体设计和规划的前提下，进行智慧城市的建设实施，针对项目的不同特点选择合适的投资运营模式，在确保安全的前提下，吸引社会资金投入智慧城市建设；借助市场力量进行项目的运营和运维，带动本地服务业发展；如需政府投入，尽量采用“建设-转移”的方式，减轻财政压力。

五是资源整合、基础共建。智慧城市建设不是另起炉灶，更不是大量开工建设新的信息化应用系统，必须充分利用和整合已有的各级各类资源，打破固有的行业和部门壁垒，加强行业之间、部门之间的资源整合力度，促进共享、力求集约。

六是试点先行、稳步推进。智慧城市仍是一个较新的事物，到目前为止，全球范围内并未形成统一的智慧城市建设模式和路径，也没有较为成熟的经验。我国智慧城市的建设还处于初期探索阶段，为此，要统筹规划，合理布局，试点先行，小步快走，分步实施，稳步推进。要通过试点示范，充分实践和验证智慧城市建设中技术的先进性、模式的可复制性和经验的可推广性[12]。

5、利用“大数据”提升行政运作

（1）佛山行政运作的目标。政府的行政运作指政府部门内部具体的运作方式和对外的互动方式，政府各部门为了完成种类繁多的公共事务管理工作，提供民众所需的公共服务，必然有具体的政务处理流程和要求。政府提升行政职能，将有助于提高政府工作效率、降低行政成本、减少腐败、提高民众对政府服务的满意度。

党的十八大报告中对有关行政体制改革工作提出了明确要求：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”[13]

佛山启动了新一轮的行政管理体制改革，在2012年5月发布的“佛山市深化行政管理体制改革工作方案”[14]中，改革重点包括清理市级各部门职能、优化行政审批流程和模式、改革企业注册登记制度、培育发展和规范管理社会组织、建立健全政府购买服务制度、配套推进其他各项改革、协同推进深化行政体制改革工作等八大方面。

（2）应用“大数据”促进佛山行政运作的机遇。“大数据”提倡的“数据公开”及“数据共享”原则，契合了行政运作中的政务公开透明原则，满足了民众对政府行政运作的知情权，有利于打造阳光政府，减小自由裁量权、防止腐败。“大数据”提倡的“数据融合”理念，有助于减少信息孤岛效应，有助于打破地区和部门界限，提升地区和政府部门间的合作。“大数据”提供的先进数据采集和处理手段，将政府公务员从大量的数据工作中解放出来，提升了行政效能。“大数据”提倡的“标准化”理念，有助于提高行政工作的标准化，提高职能内部流转效率、提升效率和服务质量。“大数据”的实时监控能力，使政府的监管职能能够更多地从事前审批转到事中监控，有助于减少审批项目、加大事中的监控。“大数据”技术使网上办事更便捷，审批流程更优化，审批要素更标准，服务民众更高效。

图1 智慧城市体系结构

（3）应用“大数据”促进佛山行政运作的挑战。如何整合和升级现有的电子政务系统，使其数据能够互联互通，是个复杂而庞大的工程，处理不当，会带来连锁反应。美国奥巴马的医保网站出现超支、故障等问题严重影响了其执政声誉就是一个典型例子[15]。“大数据”涉及的“数据公开”，将给公务员队伍带来某种程度的压力。公务员队伍刚经历了“大部制”改革等行政管理体制改革，经历了部门整合、职能调整、工作程序变化等各种变动，对新一轮的改变需要有足够的适应期。“大数据”基础设施的建设需要大量的资金和人员投入，对政府的资金和人力资源带来巨大压力。

（4）应用“大数据”促进佛山行政运作的应对措施。加强对“大数据”的宣传和学习，提升公务员的“大数据”意识，发挥公务员群体对应用“大数据”来改善自身工作的主动性和创造性，推动行政运作的不断改善。建设大数据中心，加强政务数据的获取、组织、分析、决策，整合现有政务系统，实现对政务信息资源的统一管理，依据法律法规和各部门的需求进行政务资源的开发和利用，提高设备资源利用率、避免重复建设、降低维护成本。推动行政运作各个环节的标准化工作，包括流程的标准化和数据的标准化，制定各项职能的“最小数据集”及“标准数据接口”，加强基础数据库建设。加强和社会力量的合作，发挥各自的专长，经过评估将部分的政务数据处理工作外部化，扩大购买社会服务，借助专业的“大数据”公司来降低政府部门应用“大数据”的风险和成本。

四、利用“大数据”的对策和建议

“大数据”是新兴事物，前景广阔，内容众多，工作繁杂，佛山市“大数据”工作千头万续，涉及5个区、各级各类政府部门、720万人口、各类企事业单位、各类基础设施、各类海量数据。为推动“大数据”在佛山市更好地落地应用，本文提出以下建议。

一是进一步提高佛山市各级政府部门、机构、领导的“大数据”意识，可通过宣传、培训、讲座、参观实践等形式，加深其对“大数据”特点、作用、机遇、挑战、影响的认识。

二是成立专职的部门和人员，推动“大数据”在佛山市政府部门的应用和社会上的推广，领导协调和解决应用大数据的全局性、关键性、基础性、前沿性的问题。“大数据”是一项复杂而影响广泛的工作，政府需要为此投入专门的资源去推动这项工作。

三是开展系统性的“大数据”应用前期工作，包括开展和制定各种研究、评估、规划、方案、标准、指引等。佛山市大数据工作千头万续，有效的“大数据”应用不会自发的产生，必须有充分的前期准备。

四是大力推动“大数据”相关基础设施的建设，包括软件建设，如各类数据标准、信息接口、工作流程、管理制度等；硬件建设，如各类传感网络的铺设、智能仪表的升级、公共“大数据”应用支持中心的建设等。完善的“大数据”基础设施一方面可为本地大数据应用提供物质基础，另一方面会吸引外来的资本、企业、人才，形成大数据产业高地。

五是推动政府的数据公开，以“大数据”引导“政务公开”工作，把政府手里的巨量数据资源在有序可控的状态下向大众开放，将带来多方面的好处：体现了执政为民的理念，响应了党推进政府治理体系和治理能力现代化的号召；为私营部门的大数据应用提供了基础；民众参与到“大数据”的分析中将能更好地帮助政府发现问题、提高决策水平；政务数据公开提升社会监督，有助防止腐败。

六是注意“大数据”所带来的新的治理问题，如大数据的安全、公民的隐私权、大数据下政府和民众的新型互动关系、网络世界里的法律等等，应进一步推动这方面的前期研究和规划，以趋利避害。

[1] Diebold，F.X. Big data dynamic factor models for macroeconomic measurement and forecasting[A].Discussion read to the 8th World Congress of the Econometric Society[C].2000.

[2] Laney，D.3-D data management：Controlling data volume，velocity and variety[R].META Research Note，February 6.2001.

[3] Armour，F.Introduction to big data，presentation at the symposium Big Data and Business Analytics：Defining a Framework，Center for IT and Global Economy[M].Kogod School of Business，American University，Washington，DC，2012.

[4] McKinsey Global Institute.Big data：The next frontier for innovation，competition，and productivity[R].2011.

[5] 包国宪：治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报，2009（3）.

[6] 联合国统计署：政府职能分类[R].2003.

[7] 佛山市政府：佛山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[R].2016.

[8] 佛山市政府：佛山市绩效管理暂行办法实施细则（佛绩效发〔2013〕2号）[R].2013.

[9] CIO时代网：“大数据提高电子政务效率“[R].2013.

[10] 佛山市经济和信息化局：佛山市“智慧佛山”发展白皮[R]. 2013.

[11] IBM：“智慧城市大挑战”佛山项目[EB/OL].http：//soft.chinabyte.com/326/12676826.shtml.

[12] 中国通信学会智慧城市论坛：2012智慧城市白皮书[R]. 2012.

[13] 十八大报告：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].

[14] 佛山市政府：佛山市深化行政管理体制改革工作方案[R]. 2012.

[15] “奥巴马医保网站频出故障民主党忧影响中期选举”[EB/ OL].http：//news.china.com.cn/world/2013-11/14/content_3060 1582.htm.

（责任编辑：张琼芳）

佛山市2013年度哲学社会科学规划项目，大数据背景下提升佛山政府治理水平的对策研究”，编号：2013-KJZX27。