地方政府债务置换对商业银行的影响分析

余俊

（国家开发银行，北京100031）

地方政府债务置换对商业银行的影响分析

余俊

（国家开发银行，北京100031）

地方政府债务置换作为地方政府融资模式转变的关键一环，对于中国经济发展、金融改革等都有深远影响。而作为地方政府债务置换的主要交易对手银行必将受到直接冲击。本文从新政下地方政府债的发行情况与特点着手，提出地方政府债务置换对于商业银行优化资源配置、增强风险管理能力等有十分积极的作用，但也会对银行的资产结构、收益水平、未来发展模式形成一定影响，因此银行要主动适应投融资体制改革要求，积极作为、有效应对。

地方政府债务；债务置换；商业银行

一、我国地方政府债务的发展脉络

上世纪80年代，地方政府为了筹措资金修路建桥都曾发行过地方债券，但因对地方政府承付的兑现能力有所怀疑，1995年《预算法》正式从法律上禁止了地方政府的发债行为。然而，为规避《预算法》对地方政府借贷的限制，地方政府融资平台公司应运而生，地方政府逐渐形成以融资平台为载体、以土地储备为主要抵押支持、以银行信贷为主要资金来源的地方政府融资模式。

为彻底解决融资平台的风险隐患，2014年8月31日新《预算法》赋予地方政府依法适度举债权限，随后《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），剥离了地方政府融资平台的政府性融资职能。同年10 月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求省财政部门于2015 年1 月5日前将本地区清理甄别结果上报财政部，没有甄别就不能置换。同年5月18日，《关于2015 年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（“102 号文”）印发，明确除了公开市场发行，可以采用定向承销方式发行地方债置换部分存量债务。

至此，地方政府债务置换拉开序幕，2015年5月至2016年6月，地方政府共发行定向债17067亿元，占比23%，发行公开债57039亿元，占比77%（见表1）。

表1 地方政府债发行情况表（2015年5月—2016年6月）（单位：亿元，%）

表2 全国政府性债务情况表（单位：亿元）

二、新政下我国地方政府债务发行情况

1、地方政府债务的规模及结构

根据新《预算法》和“43号文”，新增地方政府债务只有一个来源即政府发行债券。存量政府债务根据审计署2013年6月公布的《全国政府性债务审计结果》进行划分，分为政府承担偿还、担保、救助责任三类。从审计结果看，我国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元，合计30.3万亿元（见表2）。

地方政府负有偿还责任的债务（108859亿元）从政府层级看，省、市、县、乡政府负有偿还责任的债务分别为17780亿元、48434亿元、39573亿元、3070亿元，占比16%、45%、36%、3%；从举借主体看，融资平台公司举借40755亿元，占比37%，政府部门和机构举借30913亿元，占比28%，经费补助事业单位举借17761亿元，占比16%；从债务资金来源看，银行贷款55252亿元，占比51%，BT12146亿元，占比11%，发行债券11653亿元，占比11%。

根据2016年6月23日国务院公布的最新地方政府债务还款计划，2015年到期3.1万亿元，占比20%；2016年到期2.8万亿元，占比18%；2017年到期2.4万亿元，占比16%；2018年及以后到期6.2万亿元，占比40%。

2、地方政府债发行特点

2015年5月至2016年6月地方政府债券发行量及利率情况，如图1所示。由图1可以看出，地方政府债发行特点存在以下两方面不足。

（1）利率偏低。受地方政府债发行量、资金供求关系等因素影响，地方政府债发行价格大体分为三个阶段：一是2015年5月至8月。政府债发行初期供给较小，地方财政具有绝对话语权，公开发行的地方政府债券利率与国债收益率持平。二是2015年8月至12月。地方债发行供给增加，商业银行流动性压力加大，认购趋于理性，债券发行利差加大。三是2016年以来，利率逐渐市场化。定向债发行利率3.15%，公开债发行利率2.97%，相差18个BP；地方债与国债利差20个BP。仅存量置换部分，地方政府融资成本由原来的7%下降了50%，如按存量债务10.8 万亿测算，每年付息成本将节约3500亿元。

（2）期限较长。地方政府债发行预设品种覆盖1年、3年、5年、7年、10年期，但为了达到“以时间换空间”的目标，各省区在发债时偏好较长期限，平均发行期限6年，远大于原来的债务负债平均期限3年。

三、地方政府债务置换对商业银行的利弊分析

1、有利因素

（1）降低资产风险。一是资产质量得到提高。减少融资平台贷款，增加地方政府债券并纳入政府财政预算，意味着银行资产质量得到实质性提高。二是降低不良贷款率。在房地产市场持续下滑、税收收入增长乏力背景下，将成本较高、期限较短的债务置换为成本较低、期限较长的债券可以减轻地方财政负担，并有效延缓银行不良贷款的生成速度。三是发挥跨周期效应。当前经济处于趋势性下行、结构调整的过渡期，展期的7—10 年客观上有助于银行熨平经济周期下行带来的系统性风险。

（2）提高资本充足率。目前银行所持有的主要是风险权重为100%的地方政府融资平台贷款，置换后的地方政府债券风险权重仅为20%。债务置换对银行的潜在利益贡献不容忽视。经估算，每置换5万亿银行贷款，银行资本充足率将提高0.6%。

（3）盘活存量信贷资金。如果将贷款置换为债券，银行的贷存比将有所降低，银行将释放出巨大的信贷能力。对于那些市场开拓能力强、风险控制能力强但是信贷规模紧张的银行来说，这无疑会增强银行的放贷能力，有利于银行业务的不断创新与拓展。

2、不利影响因素

（1）压缩利润空间。一是相比国债收益率，地方政府债发行利率偏低。商业银行对地方债权的风险权重为20%，对国债的风险权重为0%。这意味着在同等免税情况下，地方债较国债需有额外的溢价补偿。按照12%的资本充足率、2015年上市银行平均资本收益率19%计算，地方债相对于国债的风险溢价为0.45（20%×12%×19%=0.45%）。但从实际情况看，公开债发行利率高于国债收益率7个BP，定向债发行利率高于国债收益率20个BP，远低于45个BP的风险溢价水平。二是相比贷款基准利率，银行利润空间也被压缩。经测算，2015年5月至2016年6月，地方债发行平均利率为3.27%，低于银行5年期贷款基准利率1.63个百分点。按照2015年置换3.2万亿、2016年置换2万亿元计算，银行年损失利息收入897亿元，占2015年银行业利润1.59万亿元的5.6%。

（2）减缓贷款新增进度。地方政府债置换银行贷款后，会注销同等数额的银行贷款，使得存量贷款总额下降，减缓银行贷款新增进度。从图2可以看出，除季节性因素外，地方政府债置换银行贷款是扰动信贷月度增量的重要因素。例如，2016年1月没有发生政府债置换，单月新增较历史同期大幅上涨；2015年11月、2016年4月为两个置换大月，单月新增较历史同期下降。按2016年地方债置换总规模5.7万亿元计算，假定其中2/3为银行贷款，信贷全年增速为14%，若信贷新增12.5万亿元，还原置换因素实际信贷增量可达到16.3万亿元，因而未来需密切关注债务置换对新增进度的影响。

（3）倒逼银行调整客户结构。目前融资平台贷款占银行贷款的比重达13%。随着市场化举债模式趋于成熟，未来信贷资源将更多投向中小企业和个人，未来政府债务将更多依赖直接融资，与之相适应的业务模式也将逐步从传统的信贷转向财务咨询、债券承销以及债券投资等综合服务，收入也从单一的贷款利息转变为债券收益和投行业务等更多元的形式。

四、商业银行应对策略

图1 2015年5月至2016年6月地方政府债券发行量及利率情况

图2 金融机构人民币贷款新增及地方政府债发行情况

1、积极稳妥推进地方政府债务置换

加强与地方政府的沟通协调，分类协商确定置换债务。一是对于完全依靠政府财政还款的非经营性项目，争取全部纳入置换范围，防止债务悬空。二是落实准公益性项目还款来源。对于不纳入置换的贷款，应按照财政支出责任有关要求，规范政府付费或补贴行为，并纳入预算管理。三是对于项目自身现金流全覆盖的政府类项目，按照市场化要求，夯实企业信用结构。四是确保债务置换平稳有序进行，减少集中大额置换。

2、创新PPP、政府购买服务融资模式和机制

一是支持合格社会资本发展壮大。积极支持融资平台转型为城市运营商，或者与地方国企重组整合为国有资产管理公司、综合投资控股集团等。二是加强与地方政府合作，通过将高、低收益项目合理搭配，推动捆绑连片开发，实现项目现金流自我平衡。三是巩固与央企等市场化大型企业集团的合作，共同建立市场化风险补偿机制。

3、加快业务转型，推进多元化经营

一是推进信贷资产证券化和企业资产证券化，通过打包、评级等增信手段，发行以基础资产现金流为偿付支持的证券。二是大力发展投资类业务。研究委托代建、BT（建设—移交）、SPV（特定目的机构）等模式，加大信贷业务管理创新。三是发展中间业务，完善收入结构。从单一的信贷业务转向债券承销、债券投资等综合服务，实现“多轮驱动”的收入增长模式。

4、加快银行客户结构调整

近年来，银行业已开始重视对民营经济和小微金融的投入，2014年，个人贷款占新增贷款比重达28%。但由于银行长期对大企业、地方政府营销所形成的固有模式和理念，难以适应小微和零售客户，虽然在规模上实现了突破，但风险很快暴露出来，银行客户结构调整之路依然任重道远。

5、挖掘培育新的增长动力

一是适应实体经济发展需求，积极开拓消费、民生、科技产业等最具潜力和发展活力的信贷领域，培育起新的信贷蓄水池。二是把握新型城镇化建设、国家发展战略规划中蕴含的机遇，开拓新的增长点，保持银行合理的资产负债结构，实现业务平稳健康发展。

[1] 邱峰：地方债务置换效应及其对商业银行的影响[J].中国内部审计，2015（7）.

[2] 赵幼力：地方政府债务置换对商业银行的影响[J].环球经济评论，2015（7）.

[3] 黄麟、朱江、陈希：商业银行参与地方债置换的SWOT分析[J].时代金融，2015（11）.

（责任编辑：张琼芳）