禁飞区合法性问题的理论解析

赵广成

(西北大学 中东研究所，陕西 西安 710069)



禁飞区合法性问题的理论解析

赵广成

(西北大学 中东研究所，陕西 西安 710069)

摘要：2011年利比亚战争爆发后，禁飞区这种国际人道主义干预形式再度引起人们的热议。这种干涉形式本身不符合《联合国宪章》精神和国际法准则，特别是与国家主权原则格格不入，在法理上的合法性是有问题的。中国无法赞同和支持这种国际干预形式，但又不愿单独承担与西方对抗的成本，于是在安理会表决时屡屡投弃权票。弃权原本是一种“不赞成”票，但在安理会的议事规则中被视为“同意”票，在事实上成了一种“不情愿的同意”。中国的这种立场为安理会通过涉禁飞区决议开了绿灯，从而使这种干预形式获得了法律程序上的合法性。程序上的合法性会对法理上的合法性产生拉动作用，进而使这种干预形式获得更多的国际支持，对中国在禁飞区问题上的立场和外交构成更大的压力。

关键词：禁飞区；国际合法性；利比亚战争；人道主义干预

在全球化深入发展的今天，无论在国内政治还是国际关系中，合法性都是权威或行为能否得到广泛支持的关键因素。2011年利比亚战争爆发后，一度销声匿迹的禁飞区再次回到人们的视野，其政治合法性也引起了广泛的争议和国际讨论。这种干预形式明显不符合《联合国宪章》的精神，特别是与作为国际法基础的国家主权原则背道而驰，这使中国政府很难对它采取赞同和支持的态度。但是，在美国等西方国家的强势主导下，设立禁飞区的动议往往能在联合国安理会获得通过，还得到了诸多非西方中小国家的支持甚至积极参与，表明这种干预形式的合法性是不能予以简单否认的。本文旨在透视禁飞区这种国际干预形式的合法性，在此基础上，解析中国在禁飞区问题上的原则立场及其成败得失。

一、三次禁飞区实践的法律授权情况

国际干涉古已有之，但人道主义干预是近代以来的事情，作为人道主义干预形式的禁飞区则是冷战结束后的新事物。20世纪90年代初，美国等西方国家挟赢得冷战和海湾战争的余威，1992年在伊拉克设立了禁飞区，作为干涉伊拉克内政的工具。此后，禁飞区又在波黑和利比亚进行了两次实践。在这三次实践中，西方国家不仅达到了干涉相关国家内政的目的，还将禁飞区发展成一种新的国际干预模式，通过设立禁飞区强行对弱小国家推动政权更迭。

(一)安理会第688号决议与伊拉克禁飞区

长期以来，伊拉克的民族和宗教矛盾错综复杂，库尔德人与阿拉伯人的民族矛盾难以调和，阿拉伯人中什叶派与逊尼派的宗教矛盾也形同水火。库尔德人和什叶派穆斯林乘伊拉克战败之机加紧进行反政府活动，很快就分别控制了伊北部和南部的大片地区。*1991年初，在伊拉克兵败海湾之时，伊国内反对派趁机展开了反对萨达姆统治的武装斗争。库尔德人控制了北部的部分城镇，什叶派穆斯林也一度占领了南部第二大城市巴士拉和宗教圣城纳杰夫等20余座城镇。在此情况下，伊拉克总统萨达姆果断地结束了海湾战争，实现停火后马上集中力量平息国内动乱。到1991年3月底，伊政府军重创了库尔德人武装，但造成150万伊拉克人逃亡到邻国土耳其和伊朗。

伊军对库尔德人和什叶派的镇压为西方国家在伊设立禁飞区提供了口实。在美国和英国的推动下，安理会于1991年4月5日通过了第688号决议，根据宪章第三十九条谴责伊拉克当局对平民特别是库尔德人的镇压，认为它“导致大量难民流向并越过国际疆界，从而威胁该区域的国际和平与安全”。决议要求伊当局保证公民的人权和政治权利得到尊重，并允许国际救援机构把救济物资直接送到那些需要援助的人手中[1]。决议沿用1960年安理会第134号决议的措辞，扩大了对“威胁国际和平与安全”情势的解释：在一个国家内部发生的侵犯人权的事件可以被解释为对国际和平与安全的威胁，安理会从而可以授权使用武力以阻止这种侵犯的发生[2]。

随后，英国以安理会688号决议为依据，提议在伊拉克北部北纬36度线以北建立了一个保护库尔德人的“安全区”，得到美国和法国等国的积极响应。1991年4月和8月，美、英、法三国军队相继进入伊拉克境内，在伊北部设立了保护库尔德人的“安全区”，在伊南部设立了保护什叶派穆斯林的“禁飞区”。美国设立禁飞区时，宣布伊拉克的军用和民用飞机禁止进入，否则将被击落。1996年9月4日，美国又宣布将禁飞区扩大到北纬33度线以南地区，逼近萨达姆统治的中心区巴格达。

图1　美英法在伊拉克设立的禁飞区和安全区

美、英、法在伊拉克设立禁飞区并未得到安理会的直接授权，而是根据他们自己对688号决议的解释做出的，事实上是借联合国之名为干涉小国内政披上了合法的外衣。1996年9月4日，伊拉克总统萨达姆宣布不承认其领土内的两个禁飞区。此后，美英军队在禁飞区和安全区内外与伊军冲突不断。2000年12月26日，伊拉克外长萨哈夫致信联合国秘书长安南，重申美英在伊设立的禁飞区违反了安理会688号决议，也不符合《联合国宪章》的精神和国际法准则。但是，美英两国继续在伊执行禁飞令，直到2003年发动伊拉克战争，实现了伊拉克的政权更迭。

(二)安理会系列决议与波黑禁飞区

20世纪90年代初，在南斯拉夫社会主义联邦共和国迅速走向解体的过程中，各民族之间长期积累的民族矛盾迅速激化，并在波黑共和国演变成了一场旷日持久的血腥内战和民族仇杀。西方大国支持穆斯林和克罗地亚人打压塞尔维亚人，但人口最多的穆斯林不敌塞族甚至克族。到1993年底，塞族和克族分别控制了全国约70%和20%的领土，穆斯林控制的领土只有约10%。欧共体和联合国虽然进行了多方斡旋，先后提出了4个和平方案并促成了9个停火协议，但均因无视这一事实的“拉偏架”立场而归于失败。

波黑内战爆发后，联合国一反在伊拉克国内事务上的保守做法，密集地通过了一系列决议并明确授权设立了安全区。*从1991年南斯拉夫内战爆发到1991年11月21日代顿和平协议签署，安理会就前南斯拉夫问题先后通过了79个决议，在同期安理会通过的所有决议中占25.7%以上。其中1992年就通过了26项决议，占当年安理会通过决议总数的35.1%。1991年9月25日，安理会713号决议宣布南斯拉夫境内的战事“构成对国际和平与安全的威胁”，决定对南斯拉夫实施全面武器禁运[3]。1992年2 月21日，安理会743号决议决定向南斯拉夫派遣联合国保护部队[4]。1992年5月30日，安理会通过了757号决议，决定在波黑建立安全区，同时对南联盟和波黑塞族实行全面经济制裁[5]。8月13日770号决议首次做出在安全区内使用武力的授权，“吁请各国单独或通过区域机构或安排采取一切必要措施，与联合国协调，使得有关的联合国人道主义组织和其他组织向萨拉热窝和波斯尼亚—黑塞哥维那其他一切需要援助的地方提供人道主义援助”[6]。9月14日，安理会通过第776号决议，扩大了联合国保护部队的任务和权限[7]。

1992年10月以后，联合国进一步加大了对波黑事务的干预力度。10月9日，安理会通过第781号决议，明确宣布在波黑全境建立“禁飞区”[8]，11月16日，安理会通过第787号决议，“呼吁各国单独或通过区域机构或安排，根据安全理事会授权，采取符合具体情况的必要措施……确保严格执行第713(1991)号决议和第757(1992)号决议的规定”[9]。1993年3月31日，安理会通过第816号决议，授权会员国或国际组织“在波黑领空采取一切必要措施执行禁飞令”[10]。此后，北约立即派军队到波黑执行禁飞令，安理会又相继通过了保护穆斯林的第824和836号决议。北约通过空中打击摧毁了塞族军队的战斗力，穆克联邦军队则乘机攻占了波黑中西部大片地区，使塞族不得不接受美国提出的苛刻停火方案。1994年9月23日，安理会又通过了第924号决议，通过强化制裁和增加压力迫使塞族接受北约用武力造成的事实。

上述过程表明，北约在波黑设立安全区、禁飞区和动用武力都是按照安理会决议的授权进行的，从而为其武装干涉弱小国家的内政披上了“合法”的外衣。安理会首先宣布前南斯拉夫境内的情势威胁了国际和平与安全，同时由有关各方进行了密集的斡旋和调停活动。在和平手段似乎已经用尽并且无效之后，安理会分别通过第757号和781号决议授权设立了波黑安全区和禁飞区。安全区和禁飞区设立后，安理会又专门通过了第770、781、816号决议，对于在安全区和禁飞区内使用武力做出明确授权。在此之后，西方国家才通过北约向波黑派驻军队，并且向塞族武装实施了军事打击。在改变了波黑的政治地图后，安理会又通过了多项决议，确认这种安排并进行善后工作。在南斯拉夫和波黑内战期间，北约成为安理会决议的实际执行者，这在联合国和北约的历史上都是史无前例的。

(三)安理会1973号决议与利比亚禁飞区

在2010年年底开始的“阿拉伯之春”剧变中，军事强人卡扎菲长期执政的利比亚风云突变，反对派很快成立了“国家过渡委员会”，并以第二大城市班加西为据点向首都进军。利比亚国内冲突刚一爆发，西方国家和联合国就开始对卡扎菲当局进行制裁。值得注意的是，阿拉伯国家联盟和非洲联盟也加入了制裁利比亚的行列中。2011年3月17日，安理会通过了英法美等国提出的第1973号决议，决定在利比亚领空禁止除人道主义救援外的一切飞行，授权会员国“以本国名义或通过区域组织或安排……视需要采取一切必要措施”，强制执行禁飞令[11]。

1973号决议为西方国家对利比亚进行军事打击提供了法律依据。在利比亚政府宣布接受联合国安理会相关决议并遵守禁飞令的情况下， 西方国家仍然于3月20日开始了代号为“奥德赛黎明”的军事行动。法国、美国、丹麦、英国、加拿大、卡塔尔和阿联酋等国相继派空军参战。西方国家先后向利比亚政府发动了六轮空中打击，掩护反对派于8月22日攻占首都的黎波里，成功地在利比亚实现了政权更迭。特别值得一提的是，部分阿拉伯国家派军队参加了利比亚战争，这是利比亚禁飞区与波黑和伊拉克禁飞区的一个重大区别。

从上述三次禁飞区实践可以看出，伊拉克禁飞区的设立并未得到联合国的明确授权，而是英、法、美三国根据他们对安理会688号决议的理解擅自行事，但联合国在事后确实介入了此事。所以，安理会688号决议和三国的行动开创了一个先例：在一个国家内部发生的侵犯人权的事件可以被解释为对国际和平与安全的威胁，从而安理会可以授权使用武力以阻止这种侵犯的发生。波黑禁飞区和安全区虽然备受争议，但它们的设立则得到了安理会的明确授权，安理会为此密集地通过了一系列决议。利比亚禁飞区仅仅通过两个决议(1970和1973号决议)就完成了法律授权，而且是在地区国际组织邀请和支持下设立、在地区有关国家的积极参与下实施的。这一变化过程表明，禁飞区这种国际干预模式正在得到越来越多国家的认可，其实施也变得越来越便捷和有效了。在此情况下，禁飞区虽然有悖于国家主权原则，但它的合法性已经成为一个颇受各方关注的问题。

二、禁飞区的合法性与国际支持程度分析

客观地说，禁飞区作为一种人道主义干预形式，在国际法上的合法性确实存在问题。从法律的角度看，合法性包括法律理念上的合法性(legitimacy)和法律程序上的合法性(legality)。[12]如图2，法理上的合法性是一种价值判断，本质上是政治学中的实体“正义”问题，因而也可以理解为“合理性”或“正当性”。在当今国际社会，联合国的法律框架是国际法的基础，法理上的合法性主要看是否符合《联合国宪章》的精神，是否得到国际社会多数国家的赞同和支持。程序上的合法性追求的是程序正义，关注一项行为是否获得了法定权威机构的授权，以及这种授权是否符合法定的程序。在当今国际社会，唯一有权授权使用武力的机构是联合国安理会，程序上的合法性就是看是否获得了安理会的授权。如图2所示，从指标A的角度看，无论相关国家在投票时做了什么样的反对和保留，事实是后两次禁飞区实践基本上都得到了安理会的授权，可以说在程序上具有无可争议的合法性，显然位于图中的上半部分。但是，根据指标B来衡量，三次实践都存在较大的国际争议，在西方国家内部也有着不同声音，表明法理上的合法性存在问题，应当位于图2的左半部分。

图2　国际行为在国际法上的合法性问题

中国是当今国际体系中负责任的大国，也是《联合国宪章》和其他公认的国际关系准则的坚定维护者。正如一些西方学者正确地观察到的那样，中国正在变成一个更加“负责任的”大国，参与联合国的形态已经由20世纪60年代的系统变换路径，转换为70年代的系统改革路径，80年代以后进一步转换成了系统维护路径，开始全面参与和高度肯定联合国[13]。由于国家主权是《联合国宪章》和国际法的根本原则，中国主张以对话和政治手段解决国家之间的争端，国家内部的争端应当由有关各方自行解决，反对以任何借口和形式干涉其他国家的内部事务。从根本上说，设立禁飞区是外部势力以武力干涉一个国家的内部事务，不符合《联合国宪章》的精神，直接侵犯了作为宪章基石的国家主权原则。在中国看来，设立禁飞区的动议之所以能够在安理会获得通过，通常都是某些大国强势推动的结果。正因如此，禁飞区这种干涉形式不具有法理上的合法性，中国无法支持以设立禁飞区的形式干涉其他国家的内部冲突。

然而，作为《联合国宪章》基石的主权原则，如今正在遭受着西方鼓吹的“人道主义干涉”理念的挑战。设立禁飞区的动议都是以捍卫人权和遏制人道主义灾难之名进行的，这使任何国家都很难旗帜鲜明地站在反对的立场上。这种状况表明，禁飞区作为一种人道主义干预形式，在国际法上并非完全没有合法性依据，在图2中应当处于左半部分靠右的位置上。中国政府一贯重视和致力于促进人权，但认为发展权和生存权是其他人权的基础，反对在人权问题上进行对抗，反对以人权为理由干涉他国内政。中国如果支持设立禁飞区的动议，不仅有损于本国的国家利益，而且在无形中放弃了自己所珍视的国际关系准则；但如果信守国家主权和不干涉内政原则，不仅事实上无法阻止西方国家设立禁飞区，还会同西方国家竭力倡导的价值观正面冲突。

从目前的实践来看，被设立禁飞区的都是一些体系外国家。这些国家实行与西方不同的政治制度，拒绝奉行与西方一致的外交政策。在当今世界上，这类国家为数并不多，主要有叙利亚、伊朗、古巴、朝鲜、缅甸和苏丹等国。他们都遭到了西方国家的普遍敌视，但与中国保持着传统的友好合作关系。更为重要的是，中国在这些国家大都有着重要的战略利益需要维护。当西方国家推动对他们进行制裁的时候，中国在二者之间处于左右为难的困境：如果反对外部势力对他们进行干涉，有可能遭到西方国家的误解乃至恶意攻击；如果配合西方国家向他们施加压力，有可能使我们在这些国家的利益面临风险[14]。

中国对禁飞区问题的态度集中体现在安理会的投票上。在安理会就相关决议草案进行表决时，中国无法支持西方国家对弱小国家动武，又不便采取公开反对的态度，于是在多数情况下都投了弃权票。在伊拉克禁飞区问题上，中国对第688号决议投了弃权票。在波黑禁飞区问题上，安理会先后通过了11项直接或间接相关决议，中国对其中的7项关键决议投了弃权票，分别针对在波黑建立安全区的第757号决议，首次授权使用武力的第770号决议，扩大联保部队任务和规模的第776号决议，宣布在波黑建立禁飞区的第781号决议，要求外部势力停止对波黑一切形式干涉的第787号决议，授权联合国会员国和国际组织以武力执行禁飞令的第816号决议以及强化和扩大对塞族控制所采取措施的第942号决议。在利比亚禁飞区问题上，中国与巴西、德国*德国的弃权票与中、俄两国有所不同。在1973号决议通过的次日，德国总理安格拉·默克尔明确表示：“我们毫无保留地同样抱有此决议的宗旨。我们的弃权不应与中立混为一谈。”、印度和俄罗斯一起，对安理会第1973号决议投了弃权票(见表1)。

表1　14个涉及禁飞区的安理会决议及投票情况

续表1

在《联合国宪章》中属于不“同意”，应当视为对安理会就非程序性事项通过决议的阻碍。但在安理会的投票实践中，弃权票向来都不被这样认为。这样一来，对于安理会决议的效力来说，中国投出的弃权票形同“同意票”。

三、中国在禁飞区合法性问题上的两难处境

从价值判断和国家利益角度看，对于禁飞区这种国际干涉和政权更迭形式，中国的立场无疑是坚决反对的。但在外交实践中，我国政府出于外交策略方面的考虑，对于这一并非攸关中国核心利益的问题，采取了公开反对但事实上无可奈何的默认态度。作为这种态度的结果，中国在相关决议案在安理会进行表决时，多数情况下都投了弃权票。弃权票作为实质上的不赞成票，却被当作同意票来对待，从而为安理会通过授权设立禁飞区的决议开了绿灯。这种不情愿的同意既显示了中国外交的无奈，也无助于最大限度地实现我国的外交利益。

(一)中国的立场体现了中国在国际人道主义干涉问题上的无奈心情

中国是安理会的常任理事国，只要中国根据事情本身的是非曲直投下反对票，设立禁飞区提案将无法在安理会获得通过。但是，这里存在两个不容回避的问题。

首先，中国虽然拥有否决权，但对于否决权的行使是非常慎重的。根据联合国官方网站提供的数据，从1971年10月25日中华人民共和国恢复在联合国的合法席位以来，中国在安理会行使否决权只有9次，是5个常任理事国中最少的，仅占同期行使否决权总数的6.08%(见图3)*同期美国、英国、苏联/俄罗斯和法国行使否决权的次数分别为77次、26次、19次和17次。参见《安全理事会常任理事国在公开会议上所投的否决票》，载联合国官方网站：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/，访问时间：2014年4月27日。。一个至关重要却容易被人忽略的事实是，除了2次报复相关国家与台湾保持或者恢复“邦交”和1次支持盟友巴基斯坦抗衡印度外，中国的其他6次否决票都是与俄罗斯一起投出的。换言之，在俄罗斯拒绝投反对票的情况下，中国宁愿投弃权票也不行使否决权。所以，在禁飞区问题上，中国不愿为行使否决权而独自承担与西方国家对抗的成本。

图3　1971年10月25日以来

其次，提案被否决并不能让西方国家打消设立禁飞区的念头，相反，有可能促使他们到安理会乃至联合国的框架外寻求“国际授权”。由于得到了大批中小国家的支持，同时很少有哪个国家站出来明确表示反对，西方国家在推动设立禁飞区时表现得有恃无恐。有报道说，美、英、法推动在利比亚设立禁飞区时，曾因为不能确信中国和俄罗斯会投弃权票，准备了一套当中俄投否决票时的备用方案，那就是由北约和阿盟直接在利比亚设立禁飞区。北约成员国囊括了西方主要国家，阿盟则是一个泛阿拉伯统一组织，二者均有着广泛的代表性。利比亚是阿盟的一个成员国，如果阿盟和北约联手在利设立禁飞区，虽然不具有程序上的合法性，但在法理上的合法性显然是无可争议的。

利比亚战争结束后，西方干预叙利亚局势的企图甚嚣尘上。2012年2月4日，法、英、德和阿盟起草的涉叙决议草案在安理会遭到了中俄两国的否决。在此之前，中俄曾于2011年10月4日否决了另一份涉叙决议草案。西方国家一面对中俄两国进行恶意攻击，一面绕开安理会寻求联大的支持。2月17日，联大通过了一份内容大同小异的涉叙决议，要求叙利亚政府停止所有暴力活动，释放在冲突期间被羁押的所有人士，从城镇中撤离所有的武装部队，允许和平示威并允许阿盟观察员和国际媒体不受妨碍地在叙利亚进行活动。虽然根据《联合国宪章》的规定，联大决议不具有法律约束力，其他国家不能以此作为制裁叙利亚和开展军事行动的法律依据，但由于该决议得到了大多数联合国会员国的支持，假如西方国家和/或阿盟据此在叙利亚设立禁飞区，其合法性也是不能简单地予以否认的。

(二)中国的立场显示了中国在国际人道主义干涉问题上的孤立处境

迄今为止，对于同禁飞区直接或间接相关的14项安理会决议，中国政府投了5次赞成票、9次弃权票。中国投弃权票的9个决议跨越5届安理会任期，前后涉及37个安理会成员国(见表2)。在其中的32个非常任理事国中，有11个西方国家、5个亚洲国家、6个拉美国家、10个非洲国家。在对这9个决议进行投票时，除了古巴、也门和津巴布韦三国联合投过一次反对票(第688号决议)外，前后仅有6个国家投过弃权票，占安理会成员国的16.22%；弃权票总数为20国/次，占投票国/次总数的9.52%；中国有三次是单独投下了弃权票。需要指出的是，亚非拉国家共有21个，占安理会成员国总数的56.76%，但只有3个国家投过反对票，只有3个国家与中国一起投过弃权票(印度、津巴布韦、巴西)。这些数据充分说明，中国在反对西方国家在第三世界设立禁飞区时，处于一种相对孤立少援的地位，甚至还得不到多数亚非拉国家的赞成和支持。

表2　中国对涉禁飞区决议投弃权票时的安理会成员国分布情况

事实上，自冷战结束以来，特别是利比亚战争开始后，中国捍卫不干涉内政原则时经常处于少数地位。2012年2月4日，中国和俄罗斯在安理会否决了阿盟和西方国家联合起草的涉叙决议草案，但安理会其他13个理事国均投了赞成票。2月17日，联大就一份内容相同的决议草案进行表决时，投赞成票的国家高达137个，反对票和弃权票分别只有12票和17票。在投反对票的国家中，除了中国和俄罗斯之外，是古巴、朝鲜、伊朗等西方体系外国家。3月1日，联合国人权理事会也通过一份对叙利亚政府进行谴责的决议，表决结果是37票赞成、3票反对、3票弃权，投反对票的是中国、俄罗斯和古巴。6月1日，联合国人权理事会举行“叙利亚人权状况恶化和拉胡镇屠杀”特别会议并通过决议，认为叙利亚政府和亲政府民兵对拉胡镇屠杀事件负有责任，仍然只有3票(中国、俄罗斯和古巴)反对、2票弃权。

对于中国政府来说，最尴尬的处境是阿盟在这一问题上的态度。如前所述，利比亚禁飞区是在阿盟的邀请下设立的。在西方国家推动安理会通过1973号决议之前，阿盟和非盟都已经开始对卡扎菲当局进行严厉的谴责和制裁。利比亚禁飞区设立之后，卡塔尔等国还直接参加了对利比亚的军事行动。利比亚是一个非洲国家，也是一个阿拉伯国家。对于利比亚事务，非盟和阿盟显然更有发言权。在非盟和阿盟积极推动国际干预的情况下，中国的上述立场事实上并不受地区国家的欢迎。在随后的叙利亚危机中，中国的立场延续了上述状况，也招致了一些阿拉伯国家和人民的非议和指责。

(三)中国立场表明了中国在国家利益认知和实现上的矛盾状态

毫无疑问，中国对于禁飞区这种干涉形式是持反对态度的*例如2011年3月17日安理会通过1973号决议后，中国常驻联合国代表李保东在就此做的解释性发言中说：“我们支持安理会采取适当和必要的行动，尽快稳定利比亚局势，制止针对平民的暴力行径。”但是，在安理会第1973号决议磋商过程中，中方和其他一些安理会成员提出了一些具体问题。但遗憾的是，不少问题没有得到澄清和回答。因此，中国对该决议投了弃权票。他说，中方支持联合国秘书长利比亚问题特使以及非盟、阿盟继续致力于和平解决利比亚当前危机。，但因为不愿在此非核心利益问题上与西方国家对抗，所以在投票时采取了弃权这种模棱两可的立场。西方有一句名言：“不表态的，等于认同”*这句话最早是教皇卜尼法斯八世(Pape Bonifacius VIII，1294—1303)说的，拉丁文原文是“qui tracet consentir videture”。。所以，用西方的眼光来看中国的弃权票，等同于中国在以另一种方式说“同意”。*参见《西方国家眼中之中国在联合国安理会的弃权票》，载http://bbs.runsky.com/thread-9100326-1-1.html，访问时间：2014年4月30日。在安理会的实际投票规则中，弃权票也是被等同于赞成票的。中国政府并非不明白这一点，只是想以此收到对双方(西方国家和被设立禁飞区的当局)都不得罪的效果。但从实际效果来看，不情愿的同意有可能适得其反。由于中国政府反复重申自己的反对意见，西方人在收获了中国的同意后仍然会铭记中国的不情愿；而在被设立禁飞区的当局看来，中国的不情愿并没有多少实际意义，最关键的是中国以事实上的同意为设立禁飞区开了绿灯。在迄今为止的三次禁飞区实践中，西方国家都达到了预期目的，中国与西方的价值观冲突却未曾有多少减少；中国试图“保护”的有关政权几乎都被更迭。事实上，利比亚政权更迭后，中国在利比亚的原有利益遭到了多方侵害，中国与利比亚新政权的关系也长期低迷，与中国的上述立场不无关系。从这个意义上讲，中国完全可以根据自己参与国际社会的战略部署，依据国家利益与国际道义原则做出合理的抉择。

更加重要的是，不情愿的同意间接地对这种国际干预形式的合法化产生促进作用，从而对中国在禁飞区问题上的立场和外交构成更大的压力。当英、法、美三国1991年炮制禁飞区这种国际干预形式时，与赤裸裸的对伊武装入侵没有什么区别，其合法性位于图2的左下方区域。如图所示，国际干预获得合法性的途径有两个：一是争取联合国安理会的授权，从而获得程序上的合法性；二是争取多数国家的支持，从而获得法理上的合法性。事实上，西方国家一向是双管齐下，一方面争取中俄两国不在安理会行使否决权，另一方面在国际上大肆鼓吹“人权高于主权”的论调。当中国(有时还有俄罗斯)在安理会投下弃权票时，已经帮助这种干预形式获得了程序上的合法性。从本质上看，法理上的合法性是多数行为体的共识，而不是存在于特定的法律文本中。在西方国家交替使用强制、算计和信仰的先锋作用(vanguard)[16]带动下，当国际社会多数国家都采取了认同甚至支持的态度时，这种国际人道主义干预形式事实上已经获得了法理上的合法性。因为《联合国宪章》本质上是国际社会(在70年前)的一份协议和共识，当多数国家都支持一份有违《联合国宪章》精神的决议时，说明宪章已经到了非修改不可的地步了。[17]所以，可以说，禁飞区的合法性位于图2中“①”所示的位置上。

四、结论

改革开放以来，中国采取了全面融入国际社会，但不走全盘西化的发展道路。这种发展取向决定了中国会在国际事务中尽量与西方国家合作，但不会放弃自己的核心价值观和原则立场。在发展和参与全球事务问题上，与西方国家合作和避免对抗是中国的战略选择；而与西方国家发生观念冲突和原则分歧时，俄罗斯和第三世界是中国的两大重要支持力量。所以，在非攸关中国核心利益的国际问题上，除非得到俄罗斯的积极配合和亚非拉国家的明确支持，中国不会因为坚持自己的原则立场而与西方国家发生正面冲突。换言之，中国在非核心利益问题上有一条底线，那就是尽量不单独承担与西方国家对抗的成本。

禁飞区作为一种国际人道主义干预形式，本身不符合《联合国宪章》精神，也有悖于中国坚持的国际关系准则。迄今为止，这种干预形式仍然是一个有争议的事物，联合国安理会通过授权设立禁飞区的决议时，尚没有一次得到全体15个成员国的一致支持，特别是常任理事国中国无一例外地投了弃权票。安理会通过设立利比亚禁飞区的第1973号决议时，投弃权票的国家不仅包括中、俄两个常任理事国，还有德国、印度和巴西三个国家，使弃权国家的总数达到了安理会成员国的1/3,充分说明这种干预形式不具有无可争议的合法性。可以肯定地说，对于这种国际干预形式，中国在本质上是坚决反对的。

不过，从法律角度看，合法性并非简单地符合法律规定和立法精神的问题，而是包括程序上的合法性和法理上的合法性两个方面。设立禁飞区的决议虽然在程序合法性上存在一定问题，但在法理上得到了国际社会大多数国家的支持或默认，迄今为止采取弃权或反对立场的只有中国、俄罗斯、印度、巴西、德国和古巴、也门、津巴布韦，稳定的弃权者只有中国、津巴布韦和印度三国。最为重要的是，与中国有着相似经历、命运和任务的亚非拉多数国家，在对待禁飞区问题的态度上也与中国分道扬镳了。同期的37个安理会成员国中有21个亚非拉国家，占安理会成员国总数的56.76%，但只有3个国家投过反对票，3个国家与中国一起投过弃权票(印度、津巴布韦、巴西)。这些数据说明，禁飞区这种国际干预形式已经获得了事实上的法理合法性。

正因为禁飞区的法理合法性比程序合法性走得更快，中国反对西方国家推动设立禁飞区议案时遇到了两大困难。首先，苏联/俄罗斯并非一个可靠的合作者。俄罗斯与中国一样，也与西方国家存在根本性的观念冲突和立场分歧，但在俄罗斯的外交传统中，意识形态立场一向服从于现实利益考量。迄今为止，在禁飞区问题上，俄罗斯与西方国家进行了充分的合作，仅对安理会1973号决议投了弃权票。其次，如上所述，在国际人道主义干预问题上，广大亚非拉国家并不认同中国的做法。在此情况下，由于被设立禁飞区的伊拉克、波黑塞族和利比亚并非中国的核心利益区，中国不愿在安理会封杀西方国家推动的涉禁飞区决议案，投弃权票就成了一个现实而便利的选择。

投弃权票本身不失为一种明智之举，但中国作为安理会常任理事国，不利于中国全面融入国际社会。首先，既然《联合国宪章》把维护国际和平与安全的职责赋予了安理会，安理会常任理事国自然要肩负起比其他国家更大的责任。频繁弃权会被认为是逃避责任，与我们“负责任的大国”地位并不相称。正因如此，有人甚至认为“用不好权力尚不如没有权力”[18]。其次，这种“不情愿的同意”为安理会通过涉禁飞区决议开了绿灯，从而使这种干预形式获得了程序上的合法性。程序上的合法性会对法理上的合法性产生拉动作用，进而使这种干预形式获得更多的国际支持，对中国在禁飞区问题上的立场和外交构成更大的压力。再次，屡次弃权的结果很可能不是两边示好，而是同时向双方传递出负面信息：西方国家会牢记中国反复表达的反对意见，一边对华施压一边推动安理会改革；被设立禁飞区的第三世界国家发生了政权更迭，既无助于维护我们在当地的利益，也未能消除其他第三世界国家对我们弃权动机的质疑。

综上所述，在包括禁飞区在内的国际人道主义干预问题上，一味地弃权并非中国的最佳选择。这种干预形式既然得到了多数国家的支持和认同，在不涉及中国核心利益的地方，特别是在地区国家和组织积极推动的情况下，完全可以投下坚定的赞成票。但是，如果相关决议有损于中国——即便不是核心——利益，要旗帜鲜明地行使我们的权力。2011年10月4日、2012年2月4日和7月19日，中国连续三次否决西方国家推动的涉叙决议案。虽然没有争取到更多的反对票*2011年10月的决议草案由法国、英国、德国、葡萄牙四国联合起草，并得到美国支持。在表决中，中国和俄罗斯投了反对票，印度、南非、巴西、黎巴嫩投了弃权票，美国、英国、法国、德国、葡萄牙、尼日利亚、波黑、加蓬、哥伦比亚投了赞成票。2012年2月的决议案由摩洛哥提交、西方国家和有关阿拉伯国家共同起草，除中俄两国投了反对票之外，美国、法国、英国、德国、阿塞拜疆、哥伦比亚、危地马拉、印度、摩洛哥、巴基斯坦、葡萄牙、南非和多哥全部赞成。2012年7月的决议案由英美等西方国家提交，中、俄两国投了反对票，巴基斯坦和南非投了弃权票，美国、法国、英国、德国、阿塞拜疆、哥伦比亚、危地马拉、印度、摩洛哥、葡萄牙和多哥全部赞成。参见联合国投票纪录系统，载http://www.un.org/zh/sc/meetings/searchvote.shtml，访问时间：2014年5月20日。，但成功地挫败了有关方面寻求对叙动武授权的图谋。

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[6] 联合国安理会第770(1992)号决议[EB/OL]. 联合国：http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N92/379/65/IMG/N9237965.pdf?OpenElement，2011-7-3.

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[17] 赵广成.禁飞区问题与中国的外交两难[J]. 现代国际关系，2012(7)：59.

[18] 谷宁. 浅析中国在联合国安理会的弃权投票：1971—2008年[D]. 北京：北京语言大学，2009: 1.

[责任编辑：焦玉奎]

Theoretical Analysis on the Legitimacy of the No-fly Zone

ZHAO Guang-cheng

(Institute of Middle Eastern Studies, Northwest University, Xi'an, Shaanxi710069, China)

Abstract：No-fly Zone, as a method of humanitarian intervention, has become a hotly discussed issue since the breaking out of 2011 Libyan War. This intervention, however, is not conformed to the spirit of the United Nation (UN) Charter, nor the standard of the International law, and is especially inconsistent with the principle of sovereignty. So, the legitimacy of No-fly Zone may therefore be under discussion. Facing the No-fly Zone issues in the UN Security Council (UNSC), the repeated Chinese abstentions were because China could neither agree nor accept this form of intervention, nor take the cost to confront the West on the matter alone. Abstention which means "not agree" yet became a vote in favor in the UNSC, therefore, it became an actual vote in "unwilling favor". China's position helped the UNSC to pass No-fly Zone resolutions easily, and helped justify its legitimacy. Gaining legitimacy brought more international support to No-fly Zone issues, thus, pushing more pressure on China's foreign policy on the matter.

Key words:No-fly Zone, international legitimacy, Libyan war, Humanitarian intervention

中图分类号：D815

文献标识码：A

文章编号：2095-0063(2016)01-0041-09

收稿日期：2015-09-21

基金项目：陕西省教育厅2013年科学研究项目人文社科专项“禁飞区问题与中国面临的外交挑战”(13JK0024)；中国博士后科学基金第52批面上资助项目“禁飞区问题与中国面临的外交挑战”(2012M521660)。

作者简介：赵广成(1972-)，男，河南南阳人，副教授，从事国际关系理论、中东问题和中国外交研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.009