多中心治理理论视角下凤阳县石英砂污染治理研究

汤　续

(安徽财经大学　财政与公共管理学院，安徽　蚌埠　233000)



多中心治理理论视角下凤阳县石英砂污染治理研究

汤续

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233000)

摘要：以我国石英砂三大主产区之一的凤阳县为例，在深入研究其发展困境的基础上，运用奥斯特罗姆夫妇创立的“多中心治理理论”对其环境污染问题系统分析，从而探索出治理凤阳县石英砂工业污染的新途径，也为我国治理乡镇工业污染提供了一些新的策略和思路。多中心治理是解决环境污染问题的天然范式，也是公共管理在环境治理方面的必然趋势，需要全面发挥政府、市场、社会组织和公民等治理主体的主观能动性，各主体之间需达成共同的治理目标、建立相互信任关系以及划清各主体利益区间，完善治理主体运用公共权力治理环境污染的长效互动机制，从而形成一种多元化、立体的乡镇工业污染网络治理体系。

关键词：多中心治理；凤阳县；石英砂污染

改革开放以来，县域工业企业发展速度相当快，占据着我国GDP非常重要且不可替代的位置。我国县域工业的发展是新农村建设的需要，是城乡一体化的需要，同时也能够为农民创造就业，增加经济收入，提高生活质量奠定坚实的经济基础。虽然县级企业为当地发展做出了巨大经济贡献，但由于其自身各种局限性导致对自然资源和生态环境的巨大浪费和破坏，而且资源浪费和环境污染问题已经越来越突出，其污染速度之快、类型之多、危害之大将远远超出人们的预测和想象。我国的很多县自然资源丰富，工业企业众多，但生产技术特别落后，大多是过度依赖资源的粗放型生产方式，因此，很多县城的环境污染比一些大中城市要严重得多[1]。因此，运用多中心理论研究如何联动政府、市场、社会组织及公民社会来解决已积累和未来的县域工业污染，彻底发挥各个治理主体的自主治理作用，就成为摆在我们面前的一个十分重要的迫切的任务。

1多中心理论概述

早在上世纪80年代新公共管理理论开始兴起，主要是公共服务和公共关系在供给结构和方式上的变革。其中最具代表性是埃莉诺·奥斯特罗姆提出的多中心治理理论，她主张用“看不见的手”来解决市场和政府在公共事务管理上所存在的问题，突出强调解决问题的自主性和自发性。多中心理论大致可分为权利和主体的多中心，同时市场、政府、社会这三者的关系是自愿基础上的相互协调。多中心治理理论是为了协调各主体之间在解决公共事务问题时应该共同协商一致，相互发挥各自的优势和主体作用，使市场、政府、社会各组织形成一种相互依赖，信任协商合作的关系。就政府来说，要求政府在管理的过程中放宽手中的权力，不再按着以往的严格管理模式，而更应该的向服务型政府转变[2]。其次，市场的主体作用，在多中心治理过程中，市场可以通过自身的竞争机制是社会资源有效的配置，配合政府原本单一的治理模式。最后，社会的主体作用，多中心治理要求社会每个群体自发的参与在社会公共事务治理中，积极发挥在公共事务中的作用，实现自身利益最大化[3]。

2凤阳县石英砂企业及污染现状

凤阳县拥有得天独厚的石英资源，其资源储存量之大，质量之优质均排在全国石英资源前列，石英石含硅量高达95%～99%，根据官方粗算，凤阳县石英矿的可开采量约为110～130亿吨，2005年被誉为“中国优质石英砂原料基地”称号[4]。

2.1凤阳县石英砂企业基本情况统计

据最新统计，2014年全县地区共有356家石英砂企业，干法、湿法及干湿混合的石英砂生产企业分别为178家、143家和35家。主要分布在大庙镇、小溪河镇、刘府镇和殷涧镇，详见表1。356家石英砂企业占地面积约为5690亩，2014年度共耗电1.78 亿度，企业收入为21.60亿元，纳税额度将近2亿元。

表1　2014年凤阳县石英砂生产企业统计

表2　大庙镇不同规模的湿法企业情况统计

由表1可以看出，四个乡镇中石英砂企业最多的当属大庙镇，2014年大庙的石英砂企业达到了233家，湿法企业98家，干法企业124家，干湿混合生产的企业11家，共有石碾子986台，6条棒磨线、3个浮选厂6条线。

从表2可以看出，年生产量在40万吨以上的企业有2家，占湿法企业总数的2.1%，该比例相对较小；10～40万吨之间共有10家企业，占湿法企业的比重为10.2%；产量在5～10万吨有23家企业，占湿法生产企业总数的23.5%；年产量5万吨以下共有63家企业，占湿法生产企业总数的64.3%(见表3)。

凤阳县石英砂企业大部分以中小企业为主，企业对资源的依赖性很强，而且生产方式落后。据统计，凤阳县供应着全国30%左右的玻璃行业的石英砂原料，但仅仅是供应者而已，当地政府应该好好思考石英砂的未来，打造出具有凤阳特色的石英砂发展模式。从产业链结构的维度分析，凤阳县的石英砂只是简单的加工生产，作为原材料供应给外地的产业链终端企业，同一区域内有很多家这样的企业，其核心产品基本一样，很难形成差异竞争的格局，在面临市场风险的时候，这些企业很难应对市场冲击带来的影响。

2.2凤阳县石英砂污染现状

凤阳县石英砂生产一般采取五步骤生产模式：去表层——开采——运输——加工——外运。环境污染的产生主要在开采、加工和运输等环节上，要想有效地治理石英砂引起的环境污染，就必须从源头上了解其污染是如何形成的[5]。

表3　石英砂生产各环节产生的污染

从表3中可以清楚地看出，石英砂污染的主要方式为植被破坏、粉尘污染以及河流和土壤污染。

2.2.1植被破坏矿山植被的破坏会导致矿山水土流失，每当降雨时泥沙就会顺着山坡往下流，由于山脚下都是农田，直接污染了农田，不仅破坏了环境而且还损害了农民的利益。同时，由于雨水的冲刷，也会导致资源的过度浪费。

2.2.2粉尘污染根据对大庙石英砂生产区的调查了解，从矿区向外界运输石英砂的通道只有一条，而且十分地狭窄，由于常年的石英砂运输，在道路周边20～25米的范围内，积累着厚厚的一层石英砂粉尘，每当运输车辆通过时都会刮起“沙尘暴”，能见度非常低，特别危害路边行人的安全和身体健康[6]。另外，在街区和生产区内，粉尘污染也无处不在，而且越靠近生产区粉尘污染就越严重，尤其是在刮风和晴天里相当地严重。

2.2.3河流和土壤污染由于湿法生产的企业基本上都是依河而建的，对水的需求量很大，其生产的每一步流程都会使用水，因此，企业生产的尾泥尾砂无节制地向河流里排放，淤塞了河床和农业灌溉沟渠不能用了。整条河两边50米甚至100米的良田都已经被污染，河床向下挖5米估计都是黄白相间的石英砂。种什么都不能收，只有种树，大批的良田被毁坏。

3凤阳县石英砂污染多中心治理存在的问题

3.1石英砂污染治理中政府职能不完善

从多中心治理理论出发，多元化治理主体之间应该互相合作，共同治理，为社会事务尽到应尽的义务。在石英砂污染治理中，政府不再是单一主体，政府应该扮演的是引导者、服务者，引导企业、社会组织和公众共同参与到污染治理的行动中，因此，政府在面对石英砂污染治理问题，要从思想根源上发生转变，完善环境法律法规，加强治理的多中心协作机制等等，目前，凤阳县石英砂污染整体治理还存在很多根深蒂固的问题，有待于进一步完善。

3.2市场运行机制不完善

十八届三中全会全提出必须建立统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性的调节作用，优化配置资源。在多中心治理理论的视角下，从市场主体的部分来看，市场在石英砂污染治理中未发挥决定性的调节作用，没有实现对石英资源的优化配置，主要面临着产业结构仍不合理，石英砂企业生产方式落后以及企业社会责任感缺失。

3.3社会组织和公众参与不足

多中心治理视角下的社会主体，在社会治理中扮演的角色越来越重要，是除了政府和市场主体之外的第三个主体的存在，消除了政府单一治理带来的困境，使社会组织和公民主动参与到社会治理中，实现第三部门环境治理的诉求和愿望[7]。然而在现实生活中第三部门参与环境治理面临很多的障碍，包括环保组织力量薄弱，公众普遍缺乏环保意识，环保教育不普及和社会组织与公众参与机制不健全等。

4凤阳县石英砂污染多中心治理模式的构建

4.1完善政府石英砂污染治理体系

4.1.1树立可持续发展理念 凤阳县石英砂污染问题的根源出在错误的发展观念上即“先污染，后治理”，地方政府缺乏对石英砂污染治理的决心，不愿意放下眼前利益，丧失了对经济发展模式的调控能力。因此，要想从根本上消除石英砂污染带来的危害，凤阳县政府必须痛下决心放弃短暂的GDP，转变发展观念。改变原有高能耗的生产方式，加强石英砂资源利用效率和尾砂尾泥再利用水平，降低开采、生产和运输等具体流程对环境的污染，实现在可持续发展观引导下的经济健康科学发展。

4.1.2丰富综合治理措施 实践证明，单纯地依靠强制性方式治理石英砂污染的效果是不太乐观的，因此要制定细致明确的综合治理措施，从源头上遏制污染物的产生。首先，开采环节中的污染整治。严厉打击非法开采矿山的违法行为；对矿山开采企业加强规范管理；封堵非法采矿口；对废弃采矿口采取填埋、植被恢复等方式予以修复治理。其次，运输环节中的污染整治。加强车辆运输管理，打击非法、违法运输；所有散装物料运输必须密闭覆盖，一经发现，严格查处。最后，加工环节中的污染整治。严格按照“七个一”标准，规范整治到位，并通过验收；对未整改到位的企业停产停电；对厂内外的环境卫生进行整治；四是鼓励石英砂企业和石英砂尾泥尾砂综合利用企业进入加工集中区生产。

4.2完善市场机制的调节作用

4.2.1优化产业结构 根据发达国家的工业发展经验，只要是以牺牲环境为前提的工业发展都不会持续很长久，因此，必须优化产业结构。现阶段凤阳县石英砂行业发展应做出以下产业调整：首先，合理规划和开采石英矿。对采矿区实行统一规划和管理，竞价分配采矿权，开采时必须符合相关采矿管理规定，实现开采不造成一点浪费的局面。然后，建设石英产业园，实行规模经营，实现整条产业链的规模生产效应，同时也能很成功地减少各生产环节带来的污染。

4.2.2推进企业技术创新 第一，推进生产技术的创新。石英企业不仅要自己摸索技术，最主要的方式还是要依赖创新资源更丰富的高校和一些科研院所。第二，提高治污技术的创新。企业应该投入一定的资金购买治污设备，国家相应地给予政策性支持或一定比例资金补助，企业应该与相关科研机构联合共同开发治污技术。

4.3增强公众和社会组织的参与力量

4.3.1提升环保组织治理能力 加强凤阳县环保组织自身建设，环保组织要具备长远的眼光，以政府为依托，以服务群众为宗旨，将基层群众对环保方面的诉求及时向政府反应，做群众与政府之间的纽带。其次，加强法律法规对环保组织的保障。政府应对环保组织参与石英砂污染治理提供保障，让环保组织有更大的权力及责任，实现共同监管企业，还要发动人民群众共同参与，投身于治理环境污染中去[8]。

4.3.2增强公众环保意识 首先，加强公民的素质教育，将公民对环境与自身的保护意识培养起来。政府应加强对公众普及环保法，增强公众的环保维权意识，发挥公众这一最广阔的监督平台配合政府共同监督企业。然后，政府应制定一些可供公民实际参与的相关法规和政策来调动公民参与的热情，从被动的维护环境，保护环境，到参与到保护环境的法规和政策的制定，从政府提倡公民参与，到公民参与在法律方面得到制度化与合理规范化，真正体现公民在环境治理中的作用。

5结语

凤阳县石英砂污染问题是全县人民的一大忧患，直接影响着70万人民群众的身体健康和生活质量，现阶段的石英砂污染治理更是进入了困境，为了更有效地改善当前局面，必须运用多中心治理理论，全面发挥政府、市场、社会组织和公民等治理主体的主观能动性，各主体之间需达成共同的治理目标、建立相互信任关系以及划清各主体利益区间，完善治理主体运用公共权力治理环境污染的长效互动机制，从而形成一种多元化、立体的乡镇工业污染网络治理体系。

参考文献：

[1]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆[美].公共事物的治理之道[M]．余逊达译．上海：上海三联书店，2000：27．

[3]王兴伦．多中心治理:一种新的公共管理理论[J]．江苏行政学院学报，2005(1)：96-100．

[4]雷宇．循环经济视角下凤阳石英砂企业可持续发展探讨[J]．重庆科技学院学报:社会科学版，2012(17)：72-74．

[5]陈鸿，吴燕，肖昕迪，等．石英砂矿区环境问题及对策初探——以安徽省凤阳县大庙镇邬岗矿区为例[J]．牡丹江师范学院学报:自然科学版，2013(4)：31-33．

[6]王建军，贾贤杰，徐凌忠．石英砂企业工人的社会网络特征调查[J]．蚌埠医学院学报，2014，39(1)：88-90, 94．

[7]肖建华，邓集文．多中心合作治理:环境公共管理的发展方向[J]．林业经济问题，2007，27(1)：49-53．

[8]刘超．管制、互动与环境污染第三方治理[J]．中国人口·资源与环境，2015，25(2)：96-104．

(责任编辑：郭万红)

Study on the Pollution Control of Quartz Sand in Fengyang County from the Perspective of Multi Center Governance Theory

TANG Xu

(School of Finance and Public Administration，Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233000，China)

Abstract：This thesis takes Fengyang county, one of the three main producing areas of quartz sand, as an example, based on in-depth study of its development dilemma, and using the " The polycentric governance theory " which was founded by Ostrom and his wife and his environment pollution problem system analysis, in order to explore the new way to control the industrial pollution of quartz sand in Fengyang county, and to provide some new strategies and ideas for the country to control the rural industrial pollution.Polycentric governance is to solve the problem of environmental pollution of the natural paradigm, and also is one of the public managements in environmental governance, the inevitable trend of and need to give full play to the subjective initiative of the government, market, social organizations and citizens governance subjects, between the parties to reach a common goal of governance, to establish a relationship of mutual trust and to draw a range of stakeholders, improve the governance of the main use of long-term interaction mechanism of public power to control environmental pollution, thus forming a diversified, three-dimensional township industrial pollution of network governance system.

Key words:Multi center governance; Fengyang County; Quartz sand pollution

中图分类号：D523

文献标识码：A

文章编号：1673-8772(2016)01-0094-05

作者简介：汤续(1990-)，男，安徽省滁州市人，在读硕士研究生，主要从事地方政府治理研究。

基金项目：安徽财经大学研究生科研创新基金项目(CXJJ2014074)。

收稿日期：2015-09-31