工程建设领域中介机构腐败行为分析及其治理

陈威威

(1. 南通大学　建筑工程学院, 江苏　南通　226019; 2. 河海大学　工程管理研究所, 江苏　南京　211100)



工程建设领域中介机构腐败行为分析及其治理

陈威威1,2

(1. 南通大学建筑工程学院, 江苏南通226019; 2. 河海大学工程管理研究所, 江苏南京211100)

摘要：工程建设领域历来是腐败的“重灾区”。其中，许多腐败行为是由中介机构参与实施的，这严重损害了市场竞争秩序，也易引发工程质量、安全事故。工程项目建设专业性强，涉及到的中介机构众多，而不同中介机构的腐败路径各不相同，治理对策也应有所差异，有必要对其进行分类研究。在当前国家全面清理、规范中介服务的社会大背景下，梳理了工程建设领域的中介服务，厘清了工程项目建设中的建设环节、中介业务、中介机构之间的映射关系，并从市场化程度和行政化程度这两个维度对工程中介机构进行了分类；着重基于权力来源不同的视角归纳总结了准行政类和其它类工程中介机构常见的腐败行为，剖析了这两类工程中介机构腐败行为的共同特征和各自特征；针对这些特征，提出了工程中介机构腐败行为的治理对策，以供政府相关部门决策参考。

关键词：工程腐败；中介机构；治理

自2009年国家开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来，工程腐败成为了社会各界关注的焦点。通过破获的工程腐败案件，常常可以发现中介机构的身影，如原铁道部部长刘志军案。工程建设领域中的政府官员寻租和商业贿赂等腐败大多是通过中介机构来运作的，可以说中介机构已成为新的腐败主体。新一届中央政府也已认识到中介机构腐败的严重性，李克强总理今年4月21日主持召开国务院常务会议，会议决定集中清理与部门审批事项相关的审查、评价等中介服务，着力铲除滋生腐败的土壤[1]。

关于中介机构腐败的问题，国内外学者们已经取得了一些有代表性的研究成果。Bayar比较了行贿人亲自向政府官员行贿和使用中介机构代为行贿，认为使用中介机构行贿更安全、成功率更高，因为中介机构了解政府官员的廉洁情况和所期望的贿赂额度[2]。Hasker和Okten用博弈论模型分析了委托人、政府官员和中介机构之间的交易行为，证实中介机构的存在加剧了腐败的严重性和使得常用的反腐方法失效[3]。Fredriksson通过比较研究，发现具有官方背景的中介机构若腐败，则其办事程序繁琐拖拉、官僚作风更严重[4]。Drugov等学者设计了模拟公民和政府官员之间的贿赂实验，实验数据表明中介机构降低了公民和官员的道德成本，并导致了腐败的增加[5]。郑春勇总结了中介腐败的四种表现形式，指出中介腐败的主要成因是中介组织与行政权力存在依附关系，治理中介腐败首先得阻断这种关系[6]。李兵针对中介领域的突出问题提出应加强顶层设计、建立健全法律法规体系、打造坚实有力的监管平台和执法平台[7]。陈艳莹等学者认为治理中介机构腐败，不能单纯依靠监督和惩罚官员,还必须建立政府官员回避制度,加大对中介机构参与腐败交易的惩罚力度,推行电子政务,提高政府规制的透明性[8]。以上研究基于不同的视角对中介机构腐败进行了剖析，提出了一些治理对策，为进一步研究中介机构腐败提供了理论基础和方法支撑。然而，这些文献主要是从宏观层面上针对社会中介机构的研究，关于专门研究工程建设领域中介机构腐败问题的文献尚不多见。工程建设领域相对于其他领域而言，在工程项目的全寿命周期中涉及到中介服务和中介机构众多，中介机构腐败问题也更为突出，具有典型性，在当前国家全面清理规范中介服务的社会大背景下，对其进行分类研究显得十分必要和迫切。

因此，本文选取工程建设领域中介机构(下文简称：工程中介机构)这一主体为研究对象，拟对工程项目全寿命周期中的各个建设环节所涉及到的中介机构和中介业务进行梳理和分类，分析其业务中存在的腐败行为及其发生机理，试图找出有效的治理对策，以期完善现有的研究成果、遏制日益猖獗的工程中介机构腐败现象和营造良好的工程建设氛围。

1工程中介机构分类

1.1工程中介机构内涵

工程中介机构是依法成立的运用专门技能和知识，按照一定的业务规则或程序为委托人提供专业服务，并收取相应费用的法人或其他组织，如工程咨询公司、招标代理机构、设计院、工程监理公司等。

工程项目全寿命周期中的决策、承发包、规划设计、施工、竣工结算等建设环节均涉及到需要委托工程中介机构实施的业务，主要集中在咨询、代理、评估、鉴定这四类专业服务，如工程决策环节的重大工程建设项目社会稳定风险评估、环境影响评价；工程承发包环节的招标代理；设计环节的工程设计、施工图审查；施工环节的施工监理、工程质量检测；竣工结算环节的监理审核、工程审计等。笔者在查询相关文献和咨询工程管理专家的基础上，对工程项目全寿命周期的各个建设环节所涉及的常见中介业务及其中介机构进行了梳理，理清了建设环节、中介业务、中介机构这三者之间的映射关系，详见图1。图中，工程设计主要涉及到设计阶段，但也涉及到施工阶段，比如施工阶段因现场施工地质条件变化等原因需要进行设计变更。工程监理，目前国内大多数工程监理公司还是仅仅从事施工阶段的监理，很少有真正能从事全过程全方位的监理，故主要涉及施工、竣工结算这两个阶段。工程审计，主要集中在竣工结算阶段，有些地方对政府投资项目强调跟踪审计，审计关口也相应地前移，故还涉及工程承发包、设计、施工等阶段。

图1　建设环节-中介业务-中介机构的映射关系

1.2工程中介机构分类

理清工程项目的各个建设环节涉及的常用中介业务及其中介机构，有必要对工程中介机构进行分类研究，本文从市场化程度和行政化程度这两个维度将常见的工程中介机构分成如下两类：

1.2.1准行政类工程中介机构

由于行政体制改革，工程建设领域中的一些准行政职能转由中介机构来执行。一方面是因为某些关系到工程产品质量与安全等事项的审查涉及到工程专业知识，一般公务员不具备这些知识，或者具备审查能力的公务员数量不足，所以政府职能部门委托相关的工程中介机构来履行这些职能；另一方面，工程中介机构的出现有利于精简政府工作人员，改善公共服务，促进经济发展。比如，在图1中的施工图审查、工程质量检测以及一些工程审计工作通常分别由当地的建设行政主管部门、工程质量监督站、审计局委托施工图审查机构、工程质量监督检测中心、造价咨询公司来实施。由于这些工程中介机构接受了政府相关职能部门的委托和授权，履行了部分行政职能，而且市场化程度较低，本文称之为准行政工程中介机构。

1.2.2其它类工程中介机构

其它类工程中介机构是相对于准行政类工程中介机构而言，这些机构是自主设立、自主经营、自负盈亏，通过激烈的市场竞争来获取业务，市场化程度高，与政府职能部门之间没有委托代理关系、行政化程度低，是直接接受业主的委托来提供专业服务。大多数工程中介机构属于这种类型，如图1中的设计院、工程监理公司。

2工程中介机构腐败行为分析

2.1工程中介机构腐败的界定

研究工程中介机构腐败的前提是要对腐败进行准确的界定，但这是一个比较复杂的问题。通常，使用最广泛的腐败定义是“利用公共权力谋取个人利益”[9]。而国际知名反腐组织透明国际将腐败定义为“为了私人利益滥用委托权力”[10]。 全球基础设施建设反腐中心则认为：狭义的腐败仅指贿赂，广义的腐败包括：贿赂、勒索、欺诈、卡特尔、滥用权力、贪污和洗钱等[11]。如果仅仅将腐败界定在滥用公共权力上，似乎过于狭窄；透明国际和全球基础设施建设反腐中心则较好，前者把腐败外延扩大至滥用委托权力，后者通过列举常见的腐败行为来定义腐败。由于工程中介机构较多，而且腐败现象复杂多变，涉及到工程建设的各个环节，从广义的角度来定义工程中介机构腐败显得较为合适。故本文认为工程中介机构及其从业人员为了其自身利益滥用委托权力的一切行为皆为腐败。

2.2工程中介机构腐败行为类型

基于上文腐败的概念，腐败行为都是滥用委托权力谋取私利，只不过这里的委托权力分成了公权和私权。准行政工程中介机构和其它类工程中介机构的权力来源不一样，准行政工程中介机构的权力来源于政府相关主管部门的授权，这种委托权力可以是部分监督权或审批权，属于公权的概念范畴，而其它类工程中介机构的权力来源于市场上委托方的授权，这种权力是基于合同赋予的，属于私权的概念范畴。因此，基于权力来源的不同，可将工程中介机构腐败行为分为如下两类：

2.2.1准行政类工程中介机构腐败行为

准行政工程中介机构因其提供的审批前置服务涉及到复杂的工程技术专业知识而具有行业和技术上的垄断性，如施工图审查工作专业性强，关系到工程产品的质量和安全，施工图审查机构的设立条件非常苛刻，其从业人员也都是具备丰富的工程设计、施工经验。只有施工图审查通过后，建设单位才可以申领施工许可证。然而，这类审批前置中介服务大都没有统一的收费标准，存在乱收费的现象；或者尽管有收费标准，但多数是按项目投资额或合同价的百分比计算的，收费标准偏高，不够合理。

为了私利，准行政中介机构或其从业人员还经常参与共谋。如：工程质量检测机构与施工单位相互勾结，擅自改动检测数据，提供虚假的检测报告；造价咨询公司从业人员在工程结算审计时，接受施工单位贿赂，利用职务之便，故意减少核减额，为施工单位谋取不当利益。

为了委托人的利益，迎合其需要，准行政中介机构弄虚作假，丧失了起码的职业道德，甚至不惜触犯国家法律。如：某环评咨询公司提供环评报告中的民意调查对象不是真正利益相关方，而是虚构的，甚至利用了已经死亡多年人员的身份信息；招标代理机构与招标人恶意串通，操纵招投标活动。

2.2.2其它类工程中介机构腐败行为

其它类工程中介机构或其从业人员利用职权设置障碍来主动索贿；或者为了好处费，没有履行其本该履行的职责。如：监理工程师故意拖延计量审核周期来向施工单位索贿；接受施工单位的贿赂，降低评判标准，对工程质量睁一只眼闭一只眼；工程结算时，多计工程量，多算工程款。

因为利益驱使，其它类工程中介机构与相关利益主体共谋，采用串通、欺诈等非法手段侵害委托人的利益。如：设计院为特定供应商设置相应的技术、规格等条件；监理单位与供应商、施工单位串通，改动检测数据，故意隐瞒材料质量等。

以上是对工程中介机构腐败行为进行了提炼，只列举了部分腐败行为，然而远不止这些。笔者通过分析相关案例，归纳总结出工程中介机构常见的腐败行为，详见表1。根据表1和图1，可理清建设环节、中介业务、中介机构、腐败行为这四者之间的相互关系，这有利于下一步分析工程中介机构腐败行为的特征及最终提出有针对性的治理对策。

表1　工程中介机构常见腐败行为

2.3工程中介机构腐败行为特征

准行政类工程中介机构依附行业和技术垄断乱收费腐败行为，因为主管部门和其存在利益输送。有些准行政类工程中介机构和主管部门未真正脱钩；有些尽管已经脱钩，暗地里仍与主管部门相互勾结。政府主管部门通过法律法规等形式明确工程项目各个建设环节中的行政审批事项来设租，准行政类工程中介机构凭借主管部门的授权向寻租人收取租金、大肆敛财，与主管部门结成利益共同体，最终异化为主管部门腐败的工具。不仅如此，准行政类工程中介机构作为“经济人”和“理性人”，还常充分利用公权，在履行部分行政审批或监督职能时，与他人共谋，为它自身谋取私利。可见，准行政类工程中介机构腐败行为具有两头套利的特征。

其它类工程中介机构，由于市场化程度高、行政化程度低，很少存在与政府主管部门的共谋腐败行为。其腐败行为主要是利用专业技术优势形成的自身与委托人之间的信息不对称与其他利益主体共谋，进行暗箱操作和以权谋私，损害合同委托方的权益。其它类工程中介机构的腐败行为具有很强的欺骗性。

此外，无论是哪一种类型的工程中介机构，其腐败行为均具有隐蔽性、查处难度大的特征。准行政类工程中介机构，肩负着履行政府主管部门的部分审批或监督职能，不仅具有信息和技术优势，而且得到主管部门的庇护，披着“合法”的外衣，使得其腐败行为难以被调查核实，不容易成为被追究责任的主体。其它类工程中介机构的从业人员对工程中介服务中的漏洞和弊端十分熟悉，而且精通工程建设行业的相关专业知识和法律，在实施腐败行为之前就采取了相关措施来规避风险，其腐败行为也难以被发现和查处。

3工程中介机构腐败行为治理对策

3.1政府主管部门应与准行政类中介机构彻底分开，并清理中介服务项目，引入竞争机制，优化委托模式

政府主管部门应与准行政工程中介机构彻底分开，不得替其承揽业务，在职公务员、事业单位工作人员不得在工程中介机构兼职，真正做到职能分离、人员分开、办公场所分开，切实斩断利益链条。主管部门还应对现有工程建设各个环节的中介服务项目进行清理，一律取消没有法律依据的项目，编制中介服务项目目录，规范服务项目设置。放开中介服务市场，按照“非禁即入”的市场准入原则，不管本地、外地，只要具备资质均可执业。对于现有工程中介机构少于3家，缺乏竞争性的，要培育或引进实力强、信用度高的工程中介机构，以杜绝行业垄断。

当前工程中介机构的委托模式主要是建设单位直接选用有资质的工程中介机构，这对于政府投资的工程项目，存在利益输送的风险，容易诱发建设单位和工程中介机构串通套取建设资金的问题。对招标代理、工程审计、施工图审查等中介业务的委托，应该避免直接指定，政府相关主管部门应建立招标代理、工程审计等中介机构库。需要委托时，可在工程中介机构库里随机抽取，这样可适度预防准行政类工程中介机构为了一味地迎合委托方而丧失独立性、公平性的现象，实现较科学合理地选用。

3.2对于其它类工程中介机构，应建立健全工程中介机构诚信体系平台和行业自律机制

公信力是工程中介机构的生命之本，然而有些其它类工程中介机构及其从业人员经不住强烈的利益驱使，屡次违背基本的职业道德，实施腐败行为。为了规范其执业行为，有必要建立工程中介机构信用体系，健全诚信激励、失信惩罚机制。将工程中介机构的基本情况、从业人员情况、业绩情况、投诉记录及处理情况、奖罚情况等录入信息库，在诚信体系平台予以公开，接受社会监督。对严重失信的工程中介机构，可将其列入黑名单，限制其市场准入。

行业协会也要按照法律、法规的规定，在主管部门的监督和指导下，结合本行业的实际情况制定切实可行的行业自律规范和奖罚规则，并定期对工程中介机构从业人员进行业务培训和职业道德教育，让诚信执业成为从业人员的自觉行为，进而充分发挥行业协会的自律作用。

3.3政府各部门应加大查处力度，形成监管合力，协同治理

目前，我国工程中介机构参与腐败现象层出不穷，仅靠道德的提醒和约束的治理效果甚微。工程中介机构腐败行为具有隐蔽性，主管部门需加大查处力度，提高腐败被发现的概率。如：审计部门可对其委托造价机构审计的工程结算，组织精干力量进行对部分工程结算审计结果进行复核，以此来识别腐败行为；主管部门可通过群众和法人的举报投诉来发现腐败线索。另一方面，对于经查实的腐败行为，加大处罚力度，对工程中介机构给予罚款、暂停执业甚至吊销营业执照；对从业人员，可暂停执业资格，构成犯罪的追究刑事责任，违法行为特别严重的，终身禁止进入该行业。通过加大查处力度和处罚力度这两个方面共同发力，提高工程中介机构及其从业人员的违法成本，遏制其腐败行为的发生。

工程中介机构腐败治理难度大、涉及面广，政府各职能部门除了加强监管，还应强化沟通协调、建立健全信息共享机制，协同治理。发改委、环保、建设等主管部门可制定加强工程中介机构监管的有关制度和具体措施，受理群众、法人举报投诉，查处违法违规行为。工商行政部门负责工程中介机构经营资格的清理整治工作，将相关情况及时通报其主管部门。物价、税务、财政部门负责对工程中介机构收费、纳税及财务制度进行监管。对于依法查处的工程中介机构腐败行为，需加强与司法机关的联系，建立案件移送机制。

4结语

工程建设领域因投资巨大、利润丰厚等原因，历来是腐败问题的易发区和高发区。工程中介机构作为工程项目建设中的参与方之一，其自身腐败问题也日趋严重。工程建设领域涉及到的中介服务和中介机构众多，其腐败行为与一般的社会中介机构有所不同。本文对工程中介机构进行分类研究，针对不同类型的工程中介机构，剖析了其腐败行为的特征，提出了相应的治理对策，以期遏制日益猖獗的工程中介机构腐败现象，营造良好的工程建设氛围，为当前国家全面清理规范中介服务的工作添砖加瓦。

参考文献

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[2]BAYAR G. The role of intermediaries in corruption[J]. Public Choice, 2005, 122(3-4): 277-298.

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[11]Global Infrastructure Anti-Corruption Centre. What is corruption[EB/OL]. [2015-7-19]. http://www.giaccentre.org/what_is_corruption.php.

Analysis and Governance of Intermediary Corruption in the Field of Engineering Construction

CHENWei-wei1,2

(1.College of Architecture Engineering, Nantong University, Nantong 226019, China;2.Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Corruption is the most common phenomenon in the field of engineering construction. Many corrupt behaviors are implemented by the intermediary agencies, which not only cause damage to the market competition order but also easily lead to the occurrence of safety hazards and engineering quality accidents. Because of its professional nature, engineering project construction involves many intermediary services, and because of different intermediary agencies implement corrupt behaviors differently, governance countermeasures should also be different, it is necessary to conduct classified research. In the current social background that the nation is cleaning intermediary services comprehensively, this paper firstly sorted out the intermediary agencies in the engineering construction field, clarified the links among construction segments, intermediary business, intermediary agencies, and classified the intermediary agencies according to the degree of marketization and administration; secondly, summarized the common corrupt behaviors of quasi-administrative engineering agencies and other engineering agencies, analyzed the common features and respective characteristic of corrupt behaviors of the above engineering agencies; finally, in view of characteristics，proposed countermeasures to govern corrupt behaviors of engineering intermediary agencies for the relevant government departments.

Key words：engineering corruption; intermediary agency; governance

中图分类号：F284; D262.6

文献标识码：A

文章编号：2095-0985(2016)02-0074-05

作者简介：陈威威(1978-)，男，江苏如皋人，讲师，博士研究生，研究方向为建设工程管理(Email:chen.ww@ntu.edu.cn)

收稿日期：2015-10-21修回日期： 2015-11-19