深化城市街道社区管理体制机制改革调研报告——以合肥市庐阳区、瑶海区为例

王毓江　黄传霞　夏　飞　耿纪平（合肥市政府政策研究室，安徽　合肥230071)



深化城市街道社区管理体制机制改革调研报告——以合肥市庐阳区、瑶海区为例

王毓江黄传霞夏飞耿纪平
（合肥市政府政策研究室，安徽合肥230071)

[摘要]近年来合肥经济社会快速发展，深入推进城市基层社会治理创新，提升城市治理能力现代化水平，对于合肥建设“大湖名城、创新高地”和打造长三角世界级城市群副中心具有重要支撑作用。为准确掌握城市街道社区职能划分、规模范围、人员配备、运行状况以及存在问题等实情，课题组对庐阳区和瑶海区进行了实地调研，通过定量和定性分析，提出推进城市街道社区管理体制机制改革的总体思路、框架结构、规模范围、队伍建设等建议，并根据现代化和信息化发展要求，提出社区公共服务综合信息平台建设方案，为下一步推进改革提供了重要决策依据。

[关键词]合肥街道社区管理体制机制改革

随着近年来合肥经济社会快速发展，加快构建现代社会治理机制、建设和谐社会、打造幸福城市的要求日益明显。城市街道社区是城市治理的关键基础，深入研究其现行体制机制中存在的问题和不足，找准解决办法和对策，对于加快构建新型社会治理体系具有重要基础性支撑作用，为此，2015年初合肥市政府政策研究室深入庐阳区、瑶海区开展调查研究，形成本报告。

一、庐阳区、瑶海区街道社区管理体制特点与个性分析

庐阳、瑶海两区街道社区管理体制都是属于“两级政府，三级管理”（街道实际上行使政府职能），街道社区职能定位基本相同。庐阳区“精街道、强社区、重投入”，瑶海区“强街道、重服务、抓规范”。根据两区新提供的相关数据，围绕人员配置与服务效能、服务范围与网格划分，做一比较分析。

（一）人员配置与服务效能情况

1.人员配置。庐阳区户籍人口48.60万人，常住人口51.83万人，分布在9个街道48个社区。瑶海区户籍人口42.97万人，常住人口59.29万人，分布在12个街道66个社区。从街道层面看，庐阳区街道工作人员939人，平均每个街道104人；瑶海区街道工作人员977人，平均每个街道81人。从社区层面看，庐阳区社区工作人员777人，平均每个社区16人,瑶海区社区工作人员788人，平均每个社区12人。（见表1）

表1：2014年庐阳区、瑶海区总体情况统计表

两区相比，庐阳区平均每个街道、社区分别多配置23名、4名工作人员，原因主要是庐阳区街道较瑶海区少，均数高。

2.服务效能。从街道层面看，庐阳区平均每名街道工作人员服务辖区常住人口552人，比瑶海区606人少54人；平均每日窗口办事33件次，比瑶海区66件次少33件次。从社区层面看，庐阳区平均每名工作人员服务辖区常住人口667人，比瑶海区752人少85人；平均每日窗口办事261件次，比瑶海区98件次多163件次。（见表2）

表2：2014年庐阳区、瑶海区服务情况统计表

两区相比，庐阳区街道办理事项少于瑶海区，但其社区服务事项多于瑶海区，表明瑶海区街道社区体制机制改革重点在于强化街道的服务功能，庐阳区为民服务功能下放社区的力度大。

（二）服务范围及网格划分情况

1.街道范围。从街道辖区面积看，庐阳区平均每个街道5.47Km2,9个街道中高于平均值的2个，低于平均值7个，最大的林店街道20.91Km2，最小的海棠街道2.13Km2。瑶海区平均每个街道3.99Km2，12个街道中高于平均值的6个，低于平均值的6个，最大的长淮街道8.23Km2，最小的胜利路街道1.50Km2。从街道辖区常住人口看，庐阳区平均每个街道5.76万人,高于平均值的6个，低于平均值的3个，最多的双岗街道9.21万人，最少的四里河街道0.95万人。瑶海区平均每个街道4.94万人,高于平均值的4个，低于平均值的8个，最多的方庙街道14.49万人，最小的胜利路街道1.26万人。（见表3）

表3：2014年庐阳区、瑶海区街道情况统计表

两区相比，庐阳区街道平均面积比瑶海区大1.48Km2，平均人口多0.82万人，表明瑶海区街道平均面积偏小、平均人口偏少。除个别街道外，两区街道面积普遍偏小，户籍居民总体偏少。调研中普遍认为街道人口6～8万人为宜，庐阳区街道常住人口在此范围内的有3个，超过此范围的1个；瑶海区在此范围的为0，另有2个超过10万人的街道。说明两区现有街道管辖人口偏少，需要进行合理调整。

2.社区范围。从社区面积看，庐阳区平均每个社区1.03Km2,高于平均值的有14个，低于平均值的有34个，最大的林店街道景湾和菱湖两个社区均为4.50Km2，最小的四里河街道银河湾社区0.13Km2。瑶海区平均每个社区0.73Km2，高于平均值的28个，低于平均值的38个，最大的东城街道柳荫塘社区2.20Km2，最小的长淮街道红星村社区0.10Km2。从社区常住人口看，庐阳区平均常住人口1.0798万人，高出瑶海区0.5969万人40%多。按照民政部规定每个社区在3000户（9000人）的标准，庐阳区符合标准的30个，低于标准的18个；庐阳区符合标准的11个，低于标准的55个。（见表4）

表4：2014年庐阳区、瑶海区社区情况统计表

上述情况表明，无论是从社区平均面积，还是社区平均常住人口看，庐阳区有60%、瑶海区有80%的低于标准的小型社区，需要进行较大幅度的优化整合，以便实施更为合理的资源配置、科学管理和为民服务。

3.网格范围。从网格数量、网格面积、覆盖常住人口三个方面看，庐阳区与瑶海区总体上差别不大。从每个网格250～300户（750～900人）标准看，庐阳区符合标准的社区14个，超过900人的社区11个，低于750人的社区23个，其中低于500人以下的社区12个，最少的林店街道官塘社区每个网格只有126人。瑶海区符合标准的社区10个，超过900人的社区19个，低于750人的社区37个，其中低于500人以下的社区8个，最少的方庙街道大市场社区每个网格只有13人。（见表5）

表5：2014年庐阳区、瑶海区社区网格情况统计表

庐阳区有48%、瑶海区有56%的社区网格设置低于标准，这说明需要重新调整网格，以便于统一规范管理。

（三）结论

1.从工作重心上看，庐阳区街道比较精干，在社区普遍设置服务大厅，工作重心下移，同时，通过购买服务将城管、保洁等部分事务外包给市场主体。而瑶海区则将重心放在街道，新一轮改革将服务大厅主要设置在街道，减少了管理层级。

2.从工作运行上看，庐阳区街道许多工作依靠社区，注重对社区的管理，对效率要求高，同时，社区层面压力比较大。瑶海区注重街道服务大厅的规范化管理，服务主要依托街道服务大厅，社区更多是配合街道的工作，同时也有一定精力为社区居民服务。

3.从财力投入上看，由于庐阳区财力好于瑶海，在街道社区的投入更大，街道社区工作经费保障有力，同时也可以扩大政府购买服务。而瑶海区相对投入较弱，更多依靠街道和社区的人员，特别是在文明创建等重大工作任务面前，则采取人海战术来应对。

总的来看，两区街道社区管理体制机制各有优长，庐阳区的优势是上下联动有力，社区人员的主要精力是对上承接任务和落实行政事务，推进工作快、工作效率和质量比较高，但是投入大、成本高，社区自治空间小，自治服务比较少。瑶海区的优势是街道政务服务力量强，服务层次少，服务流程比较规范，相对来说，社区拥有一定的精力搞自治，而且由于财力有限，更多必须靠社区的主观能动性，反而有利于提高自治水平，但由于财力投入不足，社区工作人员的积极性也受到一定影响。

上述分析表明：一是庐阳区与瑶海区街道社区体制机制改革的侧重点不同，应围绕服务和效能，鼓励探索；二是财力和投入影响街道社区体制机制运转；三是现行的街道、社区和网格的管辖范围或大或小，不利于管理和服务，应作适当调整。社区、网格层面可以按照标准调整到位，有条件的街道可做调整，暂不具备条件的，可从机构设置与人员配置上调整，以便与管辖面积与服务人口相匹配。

二、管理层级及市、区、街道、社区职能划分

（一）管理层级。目前合肥市城区现行的管理体制是“两级政府、三级管理”，即区、街道两级政府，区、街道、社区三级管理。这个总体框架应该保持，并适度完善。开发区可减少管理层级，探索区直接管理与服务社区的工作体制。鼓励各区、开发区根据实际探索多种改革形式。

（二）各级职能。市、区、街道、社区四级的职能应分层级理清，重点在于区、街道与社区之间的职能归位。一般认为政府职能包括四个方面，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。各层级政府之间四个方面的职能应有不同侧重，一是经济调节职能渐弱。二是公共服务职能渐强。在市、区和街道纵向层面，重点是处理好“条块关系”，理清政府各部门市场监管、社会管理和公共服务职能下放的边界，严格执行“费随事转、人随事走”。三是区分不同工作，确定“以条为主，块为协助”或者“以条为主，条块结合”。四是在具体职能界定和划分上，采取自下而上清理的方法，逐步理清。从社区入手，清理职能，推动“两个归位”。

1.社区职能。社区职能主要是社会管理和公共服务。一是社区公共服务。包括社区就业、社区救助、社区养老、社区卫生、社区文化、社区安全等各项政府公共服务。由社区工作站（服务站）承担。二是社区党建。社区党组织承担牵头抓总、统揽全局、协调各方的职责，领导和指导好社区居委会工作，支持、协调和保证驻区各类社会组织充分行使职能。三是社区自治。以选举制为核心，积极推进居民自治。由社区居委会承担。四是社会管理和监督。协助政府和辖区单位做好本社区的服务与管理。发挥社区居民群众民主监督作用，监督政府和辖区单位正确行使自己的权利和履行应尽的义务。按照社区的四项职能，清理社区承担的各项事务，相关公共管理和服务职能调整到社区服务站，将街道经济发展、城管执法等职能收归区政府相关部门。

2.街道办事处职能。街道办事处主要职责是履行社会管理和公共服务的职能。一是强化综合管理。包括城市管理、社会治安、精神文明建设、社会稳定、应急管理等。二是监督专业管理。对区域内涉及公安、工商、税务、安全生产、劳动监察、市政建设、物业管理、绿化、水务、交通、食品安全、质量检查监督、文化市场监管等社会专业管理事务，以各相关职能部门及其派出机构为主，依法实施行政管理，街道办事处负责监督和配合工作。三是组织公共服务。包括劳动就业、社会保障、民政、卫生人口计生、司法行政、文化教育科技体育、信息和综合服务，由街道负责组织实施，区职能部门及社区工作站（服务站）应根据职责分工支持配合，共同参与并落实相关工作任务。四是指导社区建设。包括社区基层组织建设、培育社会组织、社区自治。

3.区政府职责。区政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。区政府及区职能部门负责经济发展的主要职能，街道根据经济发展情况，区分不同类型，部分街道承担经济发展职能，部分街道不再承担经济发展职能；市场监管和社会管理等领域的专业监督管理职能，由区政府及职能部门负主体责任，街道配合；区政府及职能部门负责公共服务的统筹规划、购买服务项目、组织实施、推进落实，加强事中事后监管和考核评估等；街道组织，社区落实。

三、街道社区管理体制机制改革的几个问题

（一）关于改革的思路

立足合肥当前经济社会发展的阶段性特点，从当前街道社区管理上的共性问题和个性问题出发，借鉴兄弟有关城市的改革经验，我们认为可以采取“转职能、精街道，重社区、实网格，强服务、促自治”的改革思路。提出这样的思路基于两方面考虑：一方面，合肥市仍处于追赶发展的关键时期，必须把发展放在首要位置，离不开必要的行政管理手段，更离不开基层组织的协助，需对街道作相应的职能安排。另一方面，随着市场经济的深入发展，信息化的普及，社会发育很快，民间力量日益活跃，社会服务需求多样化，管理和服务的难度越来越大，迫切要求提高社会治理能力和水平。

（二）关于街道社区的组织架构

1.街道层面。设党工委和办事处，内设机构按照工作方向或领域设置，体现大部制的特点，不求与区级政府部门一一对应；可在现有的“一办四中心”的基础上巩固、完善，清理取消挂牌机构，市、区政府及工作部门不得要求街道设置对应机构；街道下设为民服务中心（职能包括行政服务和公共服务），规模较大的街道可根据辖区范围和便民的要求设两个服务中心。

2.社区层面：设置“一委(社区党组织)、一会(社区居委会)、一站(社区服务站)、多社团(各类社区社会组织)”。取消现有的社区服务大厅，改设“一站(社区服务站)”（或一个综合受理行政服务的窗口），机关、部门进入社区的工作统一归并在社区服务站受理，各级、各部门不另在社区服务站设立专门机构，人员、岗位等由社区服务站统一调配，统一管理；设AB岗，面向社区居民受理相关事务。

3.社居委层面：坚持社区居委会直选方向，建立完善居民会议和居民代表会议制度；社区居委会下属的委员会可设置人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等专业委员会和监督委员会；选配居民小组长、楼栋长；推进社区自治。

（三）关于街道、社区、网格的规模

1.街道规模：目前没有权威的划分标准。从基层反应看，普遍认同一个街道6-8万人的规模。在此基础上，可以依据几个方面的条件来确定：一是将街道分为商务集中型和住宅集中型，商务集中型6万人左右，住宅集中型8万人左右；二是以明晰的街道主干线确定街道的人口规模和面积；三是坚持一街一所，即街道与派出所辖区范围一致。

2.社区规模：综合考虑公共服务资源配置、人口规模、地域、道路和管理幅度等因素，遵循便于管理、便于服务、便于居民自治、不宜过大的原则，一般按照每3000户左右(约9000人)设置1个社区居委会。

3.社区网格规模：按照城市社区250-300户（约750-900人）设置。

（四）关于社区网格员职业化、专业化

按照250-300户的标准，全市统筹设置管理服务网格，根据2013年城区（4个城区、3个开发区）总户数811120户测算，约可设3000个网格，实行一格一员，约需3000个网格员。

1.网络员职责：政策法规宣传、社情民意收集、居民事务协管、矛盾纠纷调解、公共服务信息采集、民主管理监督；协助街道和社区开展上门服务，接受街道管理和社区监督。

2.网格员来源：一部分由城市管理、劳动保障、安全生产、环保、残疾人、司法等协理员和社居委兼职人员转移过来，另一部分面向社会招聘。

3.网格员经费：由市区两级财政共同承担。

（五）关于社区减负增效

建议首先开展这项工作。市委出台减负文件，统一要求全市各部门转变职能、简政放权、减少行政审批事项，为基层减负和理顺职能打基础。在各区委（开发区党工委）的统一领导下，各区（开发区）分别选择2个街道和2个社区，组织开展社区减负增效工作。可借鉴长沙、南京等地做法。可采取两种方式，一种是做减法，对照工作事项清单和各级职能，减少甚至取消不必要的工作条目，可有效减轻基层负担。一种是做加法，取消市、区对街道和社区的工作事项安排和机构挂牌，由职能部门、街道和社区重新申请，通过严格的审批和准入，有利于建立完整清晰规范的责任和权力清单，可大大减轻街道尤其是社区的工作量。试点半年后，可根据实效，在全市推开。

四、社区公共服务综合信息平台建设

建立全市统一的社区公共服务综合信息平台，势在必行，必须抓紧推进。2013年，民政部等部委出台了《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（民发〔2013〕170号）；2014年，民政部发布了《社区公共服务综合信息平台基本规范》；2014年6月，省民政厅、省发改委、省经信委、省公安厅、省财政厅联合印发了《关于开展社区公共服务综合信息平台建设的实施意见》，提出了明确的要求。

目前，在合肥市政府的统筹下，市国资委、公安局、民政局等部门正在大力推进信息资源整合工作，取得了初步进展。市公安局等部门提出了“合肥市社区公共服务综合信息平台建设方案”，在全市人口信息资源整合共享的基础上构建，满足社区治理和服务的各种需求，整合各职能部门在社区的各种业务，形成涵盖社区信息采集、政务管理、政务服务及社会服务四个方面的综合型平台。

目前需要解决的问题是：一是加强统筹，尽快将市直相关部门业务统筹纳入信息平台建设的模块中；二是民政、公安、发改、财政、经信等部门应尽快出台合肥市《推进社区公共服务综合信息平台建设的实施意见》；三是充实完善目前公安等部门提出方案的社会服务内容。

就综合信息服务平台的社会服务模块建设应该从以下几个方面进行：

一是在顶层设计上，要明确一个思路：以网格化管理、社会化服务为方向，以向居民便捷、全面、统筹递送社会服务为目标，搭载整合各类社会服务项目，统合市、区、街道及社区四级平台，建成统筹服务工作、汇集服务需求、实施绩效评估的整体性应用平台。总体上，由市级统一构建框架、统一建设，整合各部门业务系统开发平台应用软件。

二是明确各级平台的职能定位。市级是信息的最初发起者和最终接收者；区级是统筹协调中心，统一协调，督促办结。一方面，汇集各职能部门服务项目，下达街道平台，另一方面，汇总分析街道平台上传信息发送相应部门，整合可综合办理职能，直接处理；街道平台是服务核心枢纽层，负责各类服务下达，承担受理任务，汇总各类基层信息上传到区级平台；社区平台是社会需求的受理者，直接面向居民采集和受理服务要求，上传到街道平台以提供服务，个性化设置服务项目，申报政府购买服务项目，组织实施。

三是建立集服务、需求、评价为一体的闭环运行机制。在服务上，职能部门提供的服务汇总在平台上，能直接向居民提供的服务（如审批等事项）通过平台直接受理、提供服务；不能直接提供服务的经过区、街道和社区平台逐级派单或直接向居民提供服务信息对接。在需求上，居民所有服务需求信息反映到应用平台，各级平台尤其是街道和社区平台根据需求提供服务。在评价上，居民在接受服务的同时，可对服务提供方直接进行评价，也可通过社区平台间接发表评价，涉及街道、区级平台提供的服务，由社区平台反馈居民评价，逐级汇总评价。

四是利用网格化，建立高效的信息采集体系。这个体系主要包括四级平台。市级平台，是整个信息采集的枢纽，即是信息整理管理者，也是信息采集发起者和最终接受者。与各职能部门信息系统互联互通，按需进行数据交换，并据职能部门请求向街道平台派发信息采集任务。区级平台，主要承担对采集数据的最终核查职能，接受市级平台的核查任务，并将核查结果反馈给市级平台。街道平台，负责管理基层信息采集和核查任务。直接接受市级平台任务，对网格员下派任务并接受上传信息，核查后上传市级平台。社区平台，主要是应用和采集信息。在应用方面，一站受理行政服务事项，上传后台，限时办结；在信息采集上，网格员可采用入户登记信息的方式，或者配备手持终端设备（智能手机APP），根据任务要求和制度要求，入户采集信息，完成采集任务并上报街道平台。

责任编辑：夏明珠

作者简介：王毓江，合肥市政府政策研究室主任；黄传霞，合肥市政府政策研究室副主任；夏飞，合肥市政府政策研究室综合处处长；耿纪平，合肥市政府政策研究室社会处处长。

收稿日期：2016—01—08